Katastrophenschutz

I. Allgemeines

Der Katastrophenschutz in Deutschland ist hinsichtlich der Gesetzgebung und des Verwaltungsvollzuges Ländersache. Mit einigen Abweichungen ist der Katastrophenschutz in den 16 Ländern sowohl rechtlich als auch strukturell im Wesentlichen gleich aufgebaut. Die rechtlichen Grundlagen des niedersächsischen Katastrophenschutzes finden sich im Niedersächsischen Katastrophenschutzgesetz (NKatSG) vom 26. August 2002 (Neubekanntmachung im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt S. 73), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 6. November 2024 (Niedersächsisches Gesetz- und Verordnungsblatt 2024, Nummer 91).

Zivilschutz ist der Schutz im Verteidigungsfall. Dem Bund obliegt insoweit die Gesetzgebungszuständigkeit (Gesetz über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes - ZSKG). Träger des Zivilschutzes sind die staatlichen, kommunalen und privaten Einrichtungen, die auch den Katastrophenschutz zu Friedenszeiten sicherstellen. Ihre Einsatzmittel und -kräfte werden durch vom Bund finanzierte Ausrüstung und Ausbildung ergänzt.

Bei der Darstellung des Katastrophenschutzes muss zunächst ein verbreitetes Fehlverständnis ausgeräumt werden: weder in Niedersachsen noch in den anderen Ländern ist "der Katastrophenschutz" eine konkret abgrenzbare Aufgabe der Gefahrenabwehr etwa wie Brandschutz oder Verbrechensbekämpfung. Der Katastrophenschutz wird nicht aus permanent präsenten, einer Behörde zugeordneten Einsatzkräften gebildet und er besteht auch nicht als dauerhaft vorhandene Hilfstruppe, der kontinuierliche Aufgaben zugewiesen sind.

Katastrophenschutz ist vielmehr ein Organisationsprinzip für eine Vielzahl von Aufgabenträgern, Einsatzkräften und allen anderen, die zur Gefahrenabwehr bei einer Großschadenslage eingesetzt werden können und zentral geleitet werden.

II. Was ist eine Katastrophe?

Der Katastrophenschutz als Organisationsprinzip hat zwei Aspekte:

• Verfahren und Organisation der Bekämpfung von Großschadenslagen
• Einsatz und Führung von Hilfskräften.

In Niedersachsen sind die Landkreise und kreisfreien Städte sowie die Städte Cuxhaven und Hildesheim untere Katastrophenschutzbehörden. Sie sind verantwortlich für die Bekämpfung von Katastrophen und außergewöhnlichen Ereignissen sowie für Maßnahmen des Katastrophenvoralarms und die planerische Vorbereitung darauf.

Die obere Katastrophenschutzbehörde ist das Niedersächsische Landesamt für Brand- und Katastrophenschutz (NLBK). Die oberste Katastrophenschutzbehörde ist das für Inneres zuständige Ministerium.

Für einen Schadensfall, in welcher Form auch immer, ist im Regelfall – wenn nicht andere Behörden kraft Gesetzes mit der Schadensbekämpfung beauftragt sind – die Gemeinde bzw. Samtgemeinde als allgemeine Gefahrenabwehrbehörde zuständig. Die Katastrophenschutzbehörden haben z. B. bei einem Brand oder einem Eisenbahnunglück zunächst keine originäre Zuständigkeit. Die Behörden der allgemeinen oder besonderen Gefahrenabwehr, oder andere untere Verwaltungsbehörden bleiben zuständig bis zu dem Zeitpunkt, in dem die Hauptverwaltungsbeamtin oder der Hauptverwaltungsbeamte der unteren Katastrophenschutzbehörde den Katastrophenfall, das außergewöhnliche Ereignis oder den Katastrophenvoralarm feststellt. Erst mit dieser Feststellung geht die Zuständigkeit für die zentrale Leitung oder die zentrale Unterstützung der Bekämpfungsmaßnahmen automatisch auf die Katastrophenschutzbehörde über. Andere Behörden, Dienststellen und sonstigen Träger öffentlicher Aufgaben wirken im Einvernehmen mit der unteren Katastrophenschutzbehörde mit.

Für die Feststellung des Katastrophenfalles gibt es eine Regelung im Niedersächsischen Katastrophenschutzgesetz, die besagt, dass ein Katastrophenfall ein Notstand ist, der Leben, Gesundheit oder die lebenswichtige Versorgung der Bevölkerung, die Umwelt oder erhebliche Sachwerte in einem solchen Maße gefährdet oder beeinträchtigt, dass seine Bekämpfung durch die zuständigen Behörden und die notwendigen Einsatz- und Hilfskräfte eine zentrale Leitung erfordert.

Die Katastrophe weist also nach ihrer gesetzlichen Definition eine quantitative und qualitative Dimension auf:

• Die Gefährdung bestimmter Rechtsgüter und
  
• die Erforderlichkeit der Führung einer Vielzahl unterschiedlicher Einsatzkräfte
  
• über einen längeren Zeitraum und
  
• die einheitliche Koordination und Vernetzung von Behörden und Einrichtungen.
  

Für die Feststellung des außergewöhnlichen Ereignisses gibt es eine Regelung im Niedersächsischen Katastrophenschutzgesetz, die besagt, dass ein außergewöhnliches Ereignis eine Gefahr für Leben, Gesundheit, die lebenswichtige Versorgung der Bevölkerung, die Umwelt oder erhebliche Sachwerte ist, die mit den Mitteln der örtlichen Gefahrenabwehr nicht mehr zu bewältigen ist, einen Katastrophenfall nach sich ziehen kann und deren Bekämpfung eine zentrale Unterstützung durch die zuständigen Behörden und die notwendigen Einsatzkräfte und -mittel des Katastrophenschutzes erfordert.

Das außergewöhnliche Ereignis weist also nach seiner gesetzlichen Definition eine quantitative und qualitative geringere Dimension auf.

Für die Feststellung des Katastrophenvoralarms gibt es eine Regelung im Niedersächsischen Katastrophenschutzgesetz, die besagt, dass ein Katastrophenvoralarm eine besondere Alarmbereitschaft der Einsatzkräfte und -mittel des Katastrophenschutzes zur Vorbereitung der Bekämpfung von Katastrophen und außergewöhnlichen Ereignissen erforderlich macht, weil

1. eine abstrakte Gefahr für Leben, Gesundheit, die lebenswichtige Versorgung der Bevölkerung, die Umwelt oder erhebliche Sachwerte besteht oder
   
   
2. eine Sachlage vorliegt, bei der die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit Nachbarschaftshilfe angefordert oder überörtliche Hilfe angeordnet werden wird.

Die obere Katastrophenschutzbehörde unterstützt die unteren Katastrophenschutzbehörden bei der Bekämpfung von Katastrophenfällen und außergewöhnlichen Ereignissen.

Sobald sich ein Katastrophenfall auf die Zuständigkeitsbereiche mehrerer unterer Katastrophenschutzbehörden erstreckt oder mehrere Katastrophenfälle gleichzeitig auftreten, kann die oberste oder die obere Katastrophenschutzbehörde die zentrale Leitung der Bekämpfung einer der beteiligten Hauptverwaltungsbeamtinnen oder einem der beteiligten Hauptverwaltungsbeamten übertragen oder selbst die koordinierende Leitung der Bekämpfung übernehmen.

Sobald sich ein außergewöhnliches Ereignis oder ein Katastrophenvoralarm auf die Bezirke mehrerer unterer Katastrophenschutzbehörden erstreckt oder mehrere außergewöhnliche Ereignisse oder Katastrophenvoralarme gleichzeitig auftreten, so kann die oberste oder die obere Katastrophenschutzbehörde die koordinierende Leitung der Bekämpfung oder der Vorbereitung der Bekämpfung übernehmen.

III. Der Katastrophenschutzstab

Die Leitung der Katastrophenbekämpfung obliegt der Hauptverwaltungsbeamtin oder dem Hauptverwaltungsbeamten der Katastrophenschutzbehörde; innerbehördlich kann sie oder er die Leitung auch einer anderen Person übertragen. Als Führungsinstrument steht ihr oder ihm dabei zur Seite:

• eine oder einer mit dieser Aufgabe betraute Mitarbeiterin oder Mitarbeiter,
• der Katastrophenschutzstab mit sechs Stabsbereichen,
• ergänzt um Fachberaterinnen und Fachberatern und
• Verbindungspersonen.

Der Stab wird im Katastrophenschutzgesetz nur erwähnt. Seine Organisation ergibt sich aus dem Runderlass des Niedersächsischen Innenministeriums "Einsatz- und Ausbildungsanleitung für Feuerwehren sowie Einrichtungen und Einheiten des Katastrophenschutzes im Lande Niedersachsen; Führung und Leitung im Einsatz – Führungssystem" vom 17.10.2008.

Der Stab arbeitet im rückwärtigen Bereich, abgesetzt vom Schadensereignis in technisch für Kommunikation und Lagedarstellung entsprechend hergerichteten Räumen. Als wesentliches Arbeitsinstrument werden alle Stäbe in Niedersachsen zudem an eine landesweite Stabssoftware angeschlossen, welche auch den direkten Austausch innerhalb des Systems ermöglicht.

Der Stab hat die strategischen, logistischen und kommunikationsbezogenen Aufgaben zu erledigen, die ohne diese Zusammenfassung auf zahlreiche Amtsstuben verteilt wären und die normalerweise nur im Rahmen der Alltagstätigkeit während der normalen Bürostunden erledigt werden würden. Verkürzt kann man sagen, der Stab hat alles zu

• unterbinden, was die Einsatzkräfte an der Aufgabenerfüllung vor Ort behindern könnte;
  
• tun, um die reibungslose Gefahren-/ Schadensbeseitigung zu ermöglichen.

Der Stab baut sich unter der Leitung wie folgt auf:

Sachgebiet 1	Personal und Innerer Dienst
Sachgebiet 2	Lage
Sachgebiet 3	Einsatz
Sachgebiet 4	Versorgung
Sachgebiet 5	Presse- und Öffentlichkeitsarbeit
Sachgebiet 6	Informations- und Kommunikationswesen

Den Sachgebietsleiterinnen und Sachgebietsleitern und ihren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern ist das Verbindungspersonal zugeordnet; es bildet die Schnittstellen zu den Bereichen, mit denen regelmäßig eine besonders enge Verknüpfung erfolgt. Das ist z. B. die Bundeswehr, Bundespolizei, Landespolizei, Beförderungsunternehmen, Energieversorgungsunternehmen, Industriebetriebe usw.. Es gibt Verbindungspersonen, deren Anwesenheit ständig erforderlich ist (z. B. Polizei), neben solchen, die ereignisbezogen alarmiert werden. Zum Stab gehören auch Fachberaterinnen und Fachberater; das sind die Spezialistinnen und Spezialisten, die den Stab in Fragen des Einsatzes oder der Logistik beraten und ihr Fachwissen - z. B. über die Einsatzmöglichkeiten der Feuerwehr oder des Technischen Hilfswerks (THW) oder über gefährliche Stoffe - zur Verfügung stellen.

Weitere Verbindungen der Sachgebiete gehen in den eigenen rückwärtigen Bereich der Katastrophenschutzbehörde, in die kommunalen Ämter wie Ordnungsamt, Sozialamt, Gesundheitsamt und zu den Betrieben der Daseinsvorsorge und des Verkehrs.
Insgesamt sollte ein Stab nicht mehr als 25 Mitglieder haben und von einem Kernstab auf diese Größe der Entwicklung des Schadensereignisses entsprechend aufwachsen. Die Rekrutierung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter erfolgt, abgesehen von den Fachberaterinnen und Fachberatern sowie Verbinderinnen und Verbindern, überwiegend aus den Bediensteten der Katastrophenschutzbehörde.

Katastrophenschutz als Organisationsprinzip ist also die spezielle Aufbau- und Ablauforganisation zum Zwecke der Führung. Sie stellt sich bewusst neben die arbeitsteilig gegliederte Verwaltung; eine klassische "Zuständigkeitsverwaltung" mit ihren Alltagsabläufen und nur gering ausgeprägten Schnittstellen ist, zu dem unter hohem Zeitdruck erfolgenden, Koordiniersaufwand nicht in der Lage.

Die Führungsebenen unterhalb des Stabes:

Unterhalb des Katastrophenschutzstabes arbeitet die Technische Einsatzleitung (TEL), als Einsatzleitung vor Ort. Der Stab gibt - häufig auf Vorschlag der TEL - die Einsatzziele vor, die die TEL in Maßnahmen und Befehle für die taktischen Einheiten oder die einzelnen Einsatzkräfte umsetzen muss. Unterhalb der TEL werden je nach Bedarf weitere Einsatzabschnitte eingerichtet. Durch die Abschnittsleitungen werden die Einsatzkräfte unmittelbar geführt. Das Verhältnis zwischen TEL und Abschnitt entspricht dem zwischen Stab und TEL. Man findet jene typische Befehlspyramide, in der abstrakte Ziele über verschiedene Stufen bis hin zur einzelnen Maßnahme "heruntergebrochen" werden.

IV. Einsatzkräfte

Unter dem Begriff Katastrophenschutz als Instrument der Gefahrenabwehr versteht man vor allem die Einsatzkräfte der verschiedenen Organisationen.

Es ist schwierig, die Einsatzkräfte unter dem Oberbegriff Katastrophenschutz von anderen Bereichen abzugrenzen, weil je nach Art des Katastrophenfalls oder des außergewöhnlichen Ereignisses verschiedenste Zuständigkeiten und Kompetenzen gefragt sein können.
Unter den Katastrophenschutzkräften im engeren Sinne sind u. a. die großen Hilfsorganisationen:

• Deutsches Rotes Kreuz
• Arbeiter-Samariter-Bund
• Malteser Hilfsdienst
• Johanniter-Unfall-Hilfe und
• Deutsche Lebens-Rettungs-Gesellschaft

zu verstehen.

Die Hilfsorganisationen betreiben verschiedene Einheiten, wie zum Beispiel Sanitäts- und Betreuungszüge, Wasserrettungsgruppen oder Verpflegungsgruppen.

Eines der wichtigsten Standbeine des Katastrophenschutzes sind die kommunalen Feuerwehren. Sowohl die Freiwilligen Feuerwehren wie die Berufsfeuerwehren sind sogenannte unselbständige Anstalten des öffentlichen Rechts der Kommunen, deren Einsatz und Organisation nach Landesrecht geregelt sind. Aufgrund ihrer flächendeckenden Organisation sind die Feuerwehren mit rund 3.200 Ortsfeuerwehren der Freiwilligen Feuerwehren und mit elf Berufsfeuerwehren von besonderem Gewicht für den Katastrophenschutz. Insgesamt gibt es in Niedersachsen mehr als 130.000 ehrenamtliche Feuerwehr-Einsatzkräfte. Neben der Polizei sind die Feuerwehren regelmäßig zuerst am Einsatzort und können in vielen Fällen erste Maßnahmen ergreifen.

Örtlich können überdies Einsatzkräfte weiterer privater Organisationen oder unmittelbar von der Kommune sowie Spontanhelferinnen und -helfer hinzukommen.

Eine wichtige Klammer zwischen den Hilfsorganisationen und der Feuerwehr ist der von beiden Bereichen durchgeführte Rettungsdienst, d. h. u. a. der alltägliche und qualifizierte Krankentransport. Im Katastrophenfall wird er in Kombination mit den Einsatzkräften der Sanitäts- und Betreuungszüge von den sogenannten Leitenden Notärztinnen und Notärzten koordiniert. Die entsprechenden Regelungen finden sich im Niedersächsischen Rettungsdienstgesetz (NRettDG).

Ein weiterer wesentlicher Bestandteil der Katastrophenschutzeinsatzkräfte ist die Polizei. Ihre Aufgaben reichen von der Sicherung des Einsatzortes über Verkehrslenkung bis zur Durchsetzung von Zwangsmaßnahmen.

Das ist gewissermaßen die Kerntruppe, die im direkten Zugriff der Katastrophenschutzbehörde steht. Weitere Kräfte, die sich unterstellen oder je nach Selbstverständnis auch überwiegend selbständig agieren, sind solche des Bundes oder anderer Länder, die im Wege der Amtshilfe tätig werden. Hier ist zunächst das Technische Hilfswerk (THW) zu nennen, eine Anstalt des Bundes mit dem Schwerpunkt technische Rettung und Bergung sowie technische Logistik. 11.500 Helferinnen und Helfer stehen in Niedersachsen und Bremen zur Verfügung. Hinzu kommt die Bundespolizei, die besonders als Nachfolger des Bundesgrenzschutzes eine gewichtige Rolle spielt.

Zentrale Bedeutung bei Großschadenslagen, bei denen es besonders auf massiven Personaleinsatz ankommt, wie bei Sturmfluten oder Überschwemmungen, hat die Bundeswehr. Das Grundgesetz sieht vor, dass die Länder bei einer Naturkatastrophe oder einem besonders schweren Unglücksfall die Streitkräfte anfordern können. Die Bundeswehr ist für den Katastrophenschutz unverzichtbar, auch wenn die Standortschließungen und -reduzierungen in Niedersachsen zu erheblichen Einschnitten geführt haben. Jüngst erst hat die Bundeswehr beim Hochwasser 2023/2024 wertvolle Unterstützung geleistet.

V. Private

Auch eine Vielzahl von privaten Unternehmern, Speditions- und Baufirmen, Herstellern oder Lieferanten von Kühl- oder Wärmeaggregaten, Zelten, Versorgungs-, Bus- oder Bahnunternehmen sind für den Katastrophenschutz unentbehrlich. Der Einsatz und die Dienstleistung Privater erfolgt auf vertraglicher Basis, lässt sich aber auch erforderlichenfalls erzwingen.

Nach dem NKatSG ist jedermann verpflichtet, bei der Katastrophenbekämpfung Hilfe zu leisten, wenn vorhandene Einsatzkräfte nicht ausreichen. Solche Hilfeleistung kann nur verweigert werden, wenn sie zu einer Kollision mit höherwertigen Pflichten käme oder wenn erhebliche Gefährdungen für den Dienstverpflichteten zu befürchten wären. Ebenso kann die Katastrophenschutzbehörde Sachleistungen, wie sie das Bundesleistungsgesetz für den Verteidigungsfall vorsieht, von privaten Unternehmern (z. B. Transportkapazität für Evakuierungen) anfordern.

Auch das Betreten und Nutzen von Grundstücken, baulichen Anlagen und Wasserfahrzeugen durch Einsatzkräfte ist von den Eigentümerinnen und Eigentümern, von den Besitzerinnen und Besitzern zu dulden. Auch die Räumung von Grundstücken, baulichen Anlagen und die Beseitigung von Pflanzen, Einfriedungen und baulichen Anlagen sind zu dulden, soweit diese Maßnahmen zur Bekämpfung eines Katastrophenfalls oder eines außergewöhnlichen Ereignisses erforderlich sind und angeordnet wurden.

Natürlich korrespondieren diese Leistungspflichten mit entsprechenden Entschädigungsregeln.

VI. Katastrophenschutzpläne

Die Zusammenführung dieser umfangreichen sächlichen und personellen Mittel aus den unterschiedlichsten Bereichen und die Organisation eines Einsatzes muss geplant sein. Die dafür notwendigen Informationen, Meldewege und Schnittstellen müssen zuvor zusammengetragen und ausprobiert worden sein. Die Regieanweisung ergibt sich aus dem Katastrophenschutzplan, den jede untere Katastrophenschutzbehörde aufzustellen hat. Es handelt sich hier um umfangreiche Datensammlungen, in denen sämtliche Einsatzkräfte, Alarm- und Ausrücklinien, Ausrüstungen bis hin zum Verzeichnis von Krankenhauskapazitäten und Beerdigungsinstituten aufgeführt sind. Dazu gehört auch ein geographisches Informationssystem. Die Katastrophenschutzpläne sind elektronisch zu führen. In Niedersachsen sind Ordnungsziffern für den Aufbau von Katastrophenschutzplänen geregelt, so dass alle niedersächsischen Pläne gleich strukturiert sind. Das macht die Pläne untereinander kompatibel.

Für besondere Gefahrenlagen gibt es Sonderpläne. Diese werden im Hinblick auf bestimmte Gefahrenlagen etwa für Sturmfluten oder Kernkraftwerksunfälle aufgestellt oder ergänzen die vorhandenen Pläne. Im Katastrophenschutzrecht des Landes werden überwiegend keine konkreten Gefahren aufgeführt, für die Sonderpläne erstellt werden müssen – mit zwei Ausnahmen:

• Externe Notfallpläne zur Durchführung von Katastrophenschutzmaßnahmen außerhalb von sog. Seveso-II-Betrieben oder auch Störfallbetriebe genannt. Damit sind Industriebetriebe gemeint, von denen bei schweren Unfällen Gefahren für die Umgebung ausgehen können.
• Sonderpläne zur Durchführung von Katastrophenschutzmaßnahmen, die außerhalb bestimmter Abfallentsorgungseinrichtungen zu führen sind.

VII. Kosten und Haftung

Die ehrenamtlichen Helferinnen und Helfer erhalten im Einsatzfall eine Lohnfortzahlung von ihren privaten Arbeitgebern, die dann entsprechende Ansprüche bei der unteren Katastrophenschutzbehörde geltend machen können. Auch ehrenamtliche Helferinnen und Helfer, die selbständig sind, erhalten für die Dauer eines Einsatzes nach dem NKatSG eine Erstattung des nachgewiesenen Verdienstausfalls. Alle Beteiligten im Katastrophenschutz sind unfallversichert und haften für ihre Handlungen nur bei Vorsatz und grober Fahrlässigkeit. Nähere Informationen zu den Rechtsgrundlagen für Freistellungsansprüche und Lohnfortzahlungen finden Sie auf unserer Webseite unter diesem Link.