Nds. Ministerium für Inneres und Sport klar

Katastrophenschutz

I. Allgemeines

Der Katastrophenschutz in Deutschland ist hinsichtlich der Gesetzgebung und des Verwaltungsvollzuges Ländersache. Mit einigen Abweichungen ist der Katastrophenschutz in den 16 Ländern sowohl rechtlich als auch strukturell im Wesentlichen gleich aufgebaut. Die rechtlichen Grundlagen des niedersächsischen Katastrophenschutzes finden sich im Niedersächsischen Katastrophenschutzgesetz (NKatSG) vom 14.2.2002 (Neubekanntmachung im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt S. 73), geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 07.12.2012 (Niedersächsisches Gesetz- und Verordnungsblatt S. 548).

Zivilschutz ist der Katastrophenschutz im Verteidigungsfall. Dem Bund obliegt insoweit die Gesetzgebungszuständigkeit (Zivilschutzgesetz); über eine Fachverwaltung nimmt er Einfluss auf die Erledigung der Aufgabe im Zivilschutz, die ebenfalls bei den Ländern liegt. Träger des Zivilschutzes sind die staatlichen, kommunalen und privaten Einrichtungen, die auch den Katastrophenschutz zu Friedenszeiten sicherstellen. Ihre Einsatzmittel und -kräfte werden durch vom Bund finanzierte Ausrüstung und Ausbildung ergänzt.

Bei der Darstellung des Katastrophenschutzes muss zunächst ein verbreitetes Vorverständnis ausgeräumt werden; weder in Niedersachsen noch in den anderen Ländern ist "der Katastrophenschutz" eine konkret abgrenzbare Aufgabe der Gefahrenabwehr etwa wie Brandschutz oder Verbrechensbekämpfung. Der Katastrophenschutz wird nicht aus präsenten, einer Behörde zugeordneten Einsatzkräften gebildet und er besteht auch nicht als dauerhaft vorhandene Hilfstruppe, der kontinuierliche Aufgaben zugewiesen sind.

Katastrophenschutz ist vielmehr ein Organisationsprinzip für eine Vielzahl von Aufgabenträgern, Einsatzkräfte und allen anderen, die zur Gefahrenabwehr bei einer Großschadenslage eingesetzt werden können und zentral geleitet werden.

II. Was ist eine Katastrophe?

Der Katastrophenschutz als Organisationsprinzip hat zwei Aspekte:
- Verfahren und Organisation der Bekämpfung von Großschadenslagen
- Einsatz und Führung von Hilfskräften.
In Niedersachsen sind die Landkreise und kreisfreien Städte Katastrophenschutzbehörde. Sie sind verantwortlich für die Bekämpfung von Katastrophen und die planerische Vorbereitung darauf.
Für einen Schadensfall, in welcher Form auch immer, ist im Regelfall - wenn nicht andere Behörden damit beauftragt sind - die Behörde der allgemeinen Gefahrenabwehr, die Gemeinde zuständig. Zunächst haben die Katastrophenschutzbehörden z.B. bei einem Brand oder einem Eisenbahnunglück keine originäre Zuständigkeit. Die Behörden der allgemeinen oder besonderen Gefahrenabwehr, oder andere untere Verwaltungsbehörden bleiben zuständig bis zu dem Zeitpunkt, in dem die Katastrophenschutzbehörde den Katastrophenfall feststellt. Erst mit dieser Feststellung geht die Zuständigkeit automatisch auf diese Behörde über, die dann die zentrale Leitung der Bekämpfungsmaßnahmen übernimmt und die Aufgabenerledigung koordiniert. Alle diese Behörden und Einrichtungen haben sich dann der Katastrophenschutzbehörde zu unterstellen oder Amtshilfe zu leisten.

Für die Feststellung des Katastrophenfalles gibt es eine Regelung im Niedersächsischen Katastrophenschutzgesetz, die besagt, dass ein Katastrophenfall
ein Notstand ist, der Leben, Gesundheit oder die lebenswichtige Versorgung der Bevölkerung, die Umwelt oder erhebliche Sachwerte in einem solchen Maße gefährdet oder beeinträchtigt, dass seine Bekämpfung durch die zuständigen Behörden und die notwendigen Einsatz- und Hilfskräfte eine zentrale Leitung erfordert.

Die Katastrophe weist also nach ihrer gesetzlichen Definition eine quantitative und qualitative Dimension auf:

  • Die Gefährdung bestimmter Rechtsgüter und
  • die Erforderlichkeit der Führung einer Vielzahl unterschiedlicher Einsatzkräfte
  • über einen längeren Zeitraum und
  • die einheitliche Koordination und Vernetzung von Behörden und Einrichtungen.

Sobald sich eine Katastrophe auf die Zuständigkeitsbereiche mehrerer Katastrophenschutzbehörden erstreckt oder mehrere Katastrophenfälle gleichzeitig auftreten, können Polizeidirektionen die zentrale Leitung der Bekämpfung selbst übernehmen.

III. Der Katastrophenschutzstab

Die Leitung der Katastrophenbekämpfung obliegt dem Hauptverwaltungsbeamten der Katastrophenschutzbehörde; innerbehördlich kann er die Leitung auch einer anderen Person übertragen. Als Führungsinstrument steht ihm oder dem jeweils mit dieser Aufgabe betrauten Mitarbeiter der Katastrophenschutzstab mit sechs Stabsbereichen ergänzt um Fachberater und Verbindungspersonen zur Seite. Der Stab wird in den Katastrophenschutzgesetzen nur erwähnt. Seine Organisation ergibt sich überwiegend einheitlich in Deutschland aus Verwaltungsvorschriften. In Niedersachsen ist das die Feuerwehr-Dienstvorschrift 100 (Einsatz- und Ausbildungsanleitung für Feuerwehren sowie Einrichtungen und Einheiten des Katastrophenschutzes im Lande Niedersachsen; Führung und Leitung im Einsatz - Führungssystem; Runderlass des Niedersächsischen Innenministerium vom 17.10.2008).

Der Stab hat keine operativen Aufgaben und führt auch nicht die Einsatzkräfte. Er arbeitet im rückwärtigen Bereich, abgesetzt vom Schadensereignis in den Räumen der Katastrophenschutzbehörde, verfügt über eine hochgerüstete Kommunikationszentrale und über eine technische Ausstattung zur Darstellung von Lagen. Eines der modernsten Katastrophenschutz-Zentren befindet sich im Kreishaus des Landkreises Emsland in Meppen.

Der Stab hat die strategischen, logistischen und kommunikationsbezogenen Aufgaben zu erledigen, die ohne diese Zusammenfassung auf zahlreiche Amtsstuben verteilt wären und die normalerweise nur im Rahmen der Alltagstätigkeit während der normalen Bürostunden erledigt werden würde. Die Arbeit des Stabes betrifft nicht die einzelnen Einsatzmaßnahmen, sondern gewährleistet die Rahmenbedingungen für einen möglichst reibungslosen Einsatz der Kräfte. Verkürzt kann man sagen, der Stab hat alles zu

  • unterbinden, was die Einsatzkräfte an der Aufgabenerfüllung vor Ort behindern könnte
  • tun, um die reibungslose Gefahren-/ Schadensbeseitigung zu ermöglichen.

Der Stab baut sich unter seinem Leiter wie folgt auf:

Sachgebiet 1

Personal und Innerer Dienst

Sachgebiet 2

Lage

Sachgebiet 3

Einsatz

Sachgebiet 4

Versorgung

Sachgebiet 5

Presse- und Medienarbeit

Sachgebiet 6

Informations- und Kommunikationswesen

Den Sachgebietsleitern und ihren Mitarbeitern ist das Verbindungspersonal zugeordnet; es bildet die Schnittstellen zu den Bereichen, mit denen regelmäßig eine besonders enge Verknüpfung erfolgt. Das ist z.B. die Bundeswehr, BGS, Polizei, Beförderungsunternehmen, Energieversorgungsunternehmen, Industriebetriebe usw. Es gibt Verbindungspersonen, deren Anwesenheit ständig erforderlich ist (z.B. Polizei), neben solchen, die ereignisbezogen alarmiert werden. Zum Stab gehören auch Fachberater; das sind die Spezialisten, die den Stab in Fragen des Einsatzes oder der Logistik beraten und ihr Fachwissen - z.B. über die Einsatzmöglichkeiten der Feuerwehr oder des Technischen Hilfswerks oder über gefährliche Stoffe - zur Verfügung stellen.

Weitere Verbindungen der Sachgebiete gehen in den eigenen rückwärtigen Bereich der Katastrophenschutzbehörde, in die kommunalen Ämter wie Ordnungsamt, Sozialamt, Gesundheitsamt und zu den Betrieben der Daseinsvorsorge und des Verkehrs.
Insgesamt sollte ein Stab nicht mehr als 25 Mitglieder haben und von einem Kernstab auf diese Größe der Entwicklung des Schadensereignisses entsprechend aufwachsen. Die Rekrutierung der Mitarbeiter erfolgt, abgesehen von den Spezialisten, überwiegend aus den Bediensteten der Katastrophenschutzbehörde.

Katastrophenschutz als Organisationsprinzip ist also die spezielle Aufbau- und Ablauforganisation zum Zwecke der Führung. Sie stellt sich bewusst neben die arbeitsteilig gegliederte Verwaltung; eine klassische "Zuständigkeitsverwaltung" mit ihren Alltagsabläufen und nur gering ausgeprägten Schnittstellen ist zu dem unter hohem Zeitdruck erfolgenden Koordiniersaufwand nicht in der Lage.

Die Führungsebenen unterhalb des Stabes:

Unterhalb des Katastrophenschutzstabes arbeitet die Technische Einsatzleitung (TEL), als Einsatzleitung vor Ort. Sie untersteht einer Führungskraft aus dem Bereich der Einsatzkräfte und wird überwiegend von deren Führungskadern besetzt. Der Stab gibt - häufig auf Vorschlag der TEL - die Einsatzziele vor, die die TEL in Maßnahmen und Befehle für die taktischen Einheiten oder die einzelnen Einsatzkräfte umsetzen muss. Unterhalb der TEL werden je nach Bedarf weitere Einsatzabschnitte eingerichtet. Durch die Abschnittsleitungen werden die Einsatzkräfte unmittelbar geführt. Das Verhältnis zwischen TEL und Abschnitt entspricht dem zwischen Stab und TEL. Man findet jene typische Befehlspyramide, in der abstrakte Ziele über verschiedene Stufen bis hin zur einzelnen Maßnahme "heruntergebrochen" werden.

IV. Einsatzkräfte

Unter dem Begriff Katastrophenschutz als Instrument der Gefahrenabwehr versteht man vor allem die Einsatzkräfte der verschiedenen Organisationen.

In der Dankesurkunde der Landesregierung, die sich an alle richtete, die bei der Bewältigung der Eisenbahn-Katastrophe von Eschede eingesetzt waren, werden über 20 Einrichtungen, Behörden, Organisationen und Berufsgruppen genannt, die mit über 4.000 Personen im Einsatz waren. Hierin zeigt sich schon, wie schwierig es ist, Einsatzkräfte unter dem Oberbegriff Katastrophenschutz von anderen Bereichen abzugrenzen, weil je nach Art der Katastrophe die verschiedensten Zuständigkeiten und Kompetenzen gefragt sein können.
Unter den Katastrophenschutzkräften im engeren Sinne sind u. a. die Hilfsorganisationen:
Deutsches Rotes Kreuz
Arbeiter-Samariter-Bund
Malteser Hilfsdienst
Johanniter-Unfall-Hilfe und
Deutsche Lebensrettungsgesellschaft
zu verstehen.
An der Küste kommt noch die Deutsche Gesellschaft zur Rettung Schiffbrüchiger hinzu.
Die Hilfsorganisationen betreiben Seenotrettungskreuzer, Überwachungszentralen wie das Maritim Rescue Coordination Center, Sanitäts- und Betreuungszüge , Feldküchen, Fernmeldezüge, Wasserrettungszüge, bilden Such- und Rettungshunde aus und sind im Wesentlichen auf die Rettung von Menschen trainiert.

Eines der wichtigsten Standbeine des Katastrophenschutzes sind die kommunalen Feuerwehren. Sowohl die Freiwilligen wie die Berufsfeuerwehren sind sogenannte unselbständige Anstalten des öffentlichen Rechts der Kommunen, deren Einsatz und Organisation nach Landesrecht geregelt sind. Aufgrund ihrer flächendeckenden Organisation sind die Feuerwehren mit 3410 Ortsfeuerwehren der Freiwilligen Feuerwehren und mit neun Berufsfeuerwehren von besonderem Gewicht für den Katastrophenschutz. Insgesamt gibt es in Niedersachsen rund 140.000 Feuerwehr-Einsatzkräfte. Neben der Polizei sind die Feuerwehren regelmäßig zuerst am Einsatzort und können in vielen Fällen erste Maßnahmen ergreifen.

Eine wichtige Klammer zwischen den Hilfsorganisationen und der Feuerwehr ist der von beiden Bereichen betriebene Rettungsdienst, d.h. alltäglicher und qualifizierter Krankentransport. Im Katastrophenfall wird er in Kombination mit den Einsatzkräften der Sanitäts- und Betreuungszüge von den sogenannten Leitenden Notärzten koordiniert. Die entsprechenden Regelungen finden sich im Nds. Rettungsdienstgesetz.

Ein weiterer wesentlicher Bestandteil der Katastrophenschutzeinsatzkräfte ist die Polizei. Ihre Aufgaben reichen von der Sicherung des Einsatzortes über Verkehrslenkung bis zur Durchsetzung von Zwangsmaßnahmen.

Das ist gewissermaßen die Kerntruppe, die im direkten Zugriff der Katastrophenschutzbehörde steht. Weitere Kräfte, die sich unterstellen oder je nach Selbstverständnis auch überwiegend selbständig agieren, sind solche des Bundes oder anderer Länder, die im Wege der Amtshilfe tätig werden. Hier ist zunächst das Technische Hilfswerk zu nennen, eine Anstalt des Bundes mit dem Schwerpunkt technische Rettung und Bergung sowie technische Logistik. 6500 Helferinnen und Helfer stehen in Niedersachsen zur Verfügung. Hinzu kommt die Bundespolizei, die besonders als Nachfolger des Bundesgrenzschutzes eine gewichtige Rolle spielt..

Zentrale Bedeutung bei Großschadenslagen, bei denen es besonders auf massiven Personaleinsatz ankommt, wie bei Sturmfluten oder Überschwemmungen, hat die Bundeswehr. Das Grundgesetz sieht vor, dass die Länder bei einer Naturkatastrophe oder einem besonders schweren Unglücksfall die Streitkräfte anfordern können. In einer umfangreichen Alarmplanregelung, der in Abstimmung mit den zivilen Behörden erlassen wurde, hat die Bundeswehr detailliertes Regelwerk für Wasser-, Unwetter-, Brand- und Schneekatastrophen, sowie für sämtliche technischen Großschadensfälle erlassen. Dies befähigt sie schnell und umfassend zu helfen. Das wurde nicht nur bei der Bekämpfung des Oderhochwassers deutlich, sondern zeigt sich auch, wenn es darum geht, hier in Niedersachsen die Waldbrandbekämpfung zu organisieren. 5 to Wasser in Außenlastbehältern zur Brandbekämpfung aus der Luft können nur von Bundeswehrhubschraubern transportiert werden und nur Panzer können Schneisen gegen das Feuer schlagen. Die Bundeswehr ist für den Katastrophenschutz unverzichtbar, auch wenn die Standortschließungen und -reduzierungen in Niedersachsen zu erheblichen Einschnitten geführt haben.

Ebenso hilfreich erweisen sich auch regelmäßig die ausländischen Streitkräfte, die wie die Bundeswehr für Katastrophenschutzeinsätze in Niedersachsen zur Verfügung stehen. Ein entsprechendes Abkommen mit den britischen Streitkräften ist zur Zeit geplant.

V. Private

Auch eine Vielzahl von privaten Unternehmern, Speditions- und Baufirmen, Hersteller oder Lieferanten von Kühl- oder Wärmeaggregaten, Zelten, Versorgungs-, Bus- oder Bahnunternehmen sind für den Katastrophenschutz unentbehrlich. Der Einsatz und die Dienstleistung Privater erfolgt auf vertraglicher Basis, lässt sich aber auch erforderlichenfalls erzwingen. Nach dem NKatSG ist jedermann verpflichtet, bei der Katastrophenbekämpfung Hilfe zu leisten, wenn vorhandene Einsatzkräfte nicht ausreichen. Solche Hilfeleistung kann nur verweigert werden, wenn sie zu einer Kollision mit höherwertigen Pflichten käme oder wenn erhebliche Gefährdungen für den Dienstverpflichteten zu befürchten wären. Ebenso kann die Katastrophenschutzbehörde Sachleistungen, wie sie das Bundesleistungsgesetz für den Verteidigungsfall vorsieht, von privaten Unternehmern (z.B. Transportkapazität für Evakuierungen) anfordern. Natürlich korrespondieren diese Leistungspflichten mit entsprechenden Entschädigungsregeln.

VI. Katastrophenschutzpläne

Die Zusammenführung dieser umfangreichen sächlichen und personellen Mittel aus den unterschiedlichsten Bereichen und die Organisation ihres Einsatzes muss geplant sein. Die dafür notwendigen Informationen, Meldewege und Schnittstellen müssen zuvor zusammengetragen und ausprobiert worden sein. Die Regieanweisung ergibt sich aus dem Katastrophenschutzplan, den jede Katastrophenschutzbehörde und jede Polizeidirektion aufzustellen hat. Es handelt sich hier um umfangreiche Datensammlungen, in denen sämtliche Einsatzkräfte, Alarm- und Ausrücklinien, Ausrüstungen bis hin zum Verzeichnis von Krankenhauskapazitäten und Beerdigungsinstituten aufgeführt sind. Dazu gehört auch ein geographisches Informationssystem. Eine einheitliche Handhabung insbesondere im elektronischen Bereich ist nicht vorgeschrieben. In Niedersachsen sind Ordnungsziffern für den Aufbau von Katastrophenschutzplänen geregelt, so dass alle niedersächsischen Pläne gleich strukturiert sind. Das macht die Pläne untereinander kompatibel und erleichtert die rechnergestützte Anwendung. Immer mehr gehen die Länder dazu über, die Pläne durch intelligente und dialogfähige Software zu organisieren. Besonders bewährt hat sich dafür die kürzlich gemeinsam von der ehemaligen Bezirksregierung Weser-Ems und dem Verteidigungsbezirkskommando 24 entwickelte Software.

Für besondere Gefahrenlagen gibt es Sonderpläne. Diese werden im Hinblick auf bestimmte Gefahrenlagen etwa für Sturmfluten oder Kernkraftwerksunfälle aufgestellt oder ergänzen die vorhandenen Pläne. Im Katastrophenschutzrecht der Länder werden überwiegend keine konkreten Gefahren aufgeführt, für die Sonderpläne erstellt werden müssen - mit einer Ausnahme: Externe Notfallpläne zur Durchführung von Katastrophenschutzmaßnahmen außerhalb von sog. Seveso-II-Betrieben oder auch Störfallbetriebe genannt. Damit sind Industriebetriebe gemeint, von denen bei schweren Unfällen Gefahren für die Umgebung ausgehen können.

VII. Kosten und Haftung

Die ehrenamtlichen Helfer erhalten im Einsatzfall eine Lohnfortzahlung von ihren Arbeitgebern, die dann entsprechende Ansprüche bei der Katastrophenschutzbehörde geltend machen können. Alle Beteiligten im Katastrophenschutz sind unfallversichert und haften für ihre Handlungen nur bei Vorsatz und grober Fahrlässigkeit.

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