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Kommunale Wirtschaft

Grundsätze für die wirtschaftliche Betätigung


Artikel 28 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland und Artikel 57 Abs. 1 der Niedersächsischen Verfassung garantieren die kommunale Selbstverwaltung; d. h. die Kommunen verwalten ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung. Das Recht der Kommunen auf wirtschaftliche Betätigung zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben zählt zum Kernbereich dieser Selbstverwaltungsgarantie. Die grundsätzliche rechtliche Zulässigkeit darf daher nicht angetastet werden.

Die Kommunen dürfen sich gleichwohl nicht unbegrenzt auf wirtschaftlichem Gebiet betätigen („im Rahmen der Gesetze“, s. o.). Die nähere Ausgestaltung der wirtschaftlichen Betätigungsmöglichkeiten und der hierfür geltenden rechtlichen Rahmenbedingungen ist Aufgabe des Gesetzgebers.

Entsprechende gesetzliche Regelungen für niedersächsische Kommunen sind im dritten Abschnitt des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes (NKomVG) in den §§ 136 bis 152 normiert. Die grundsätzlichen Voraussetzungen, die bei der Errich tung, Übernahme oder wesentlichen Erweiterung eines Unternehmens von den Kommunen in Niedersachsen zu beachten sind, finden sich in § 136 Abs. 1 Sätze 1 und 2 NKomVG.

Bei ihrer unternehmerischen Tätigkeit müssen die kommunalen Unternehmen den örtlichen Bezug wahren („…zur Erledigung ihrer Angelegenheiten…“). Die Kommunen dürfen Unternehmen zudem nach der sogenannten „Schrankentrias“ nur errichten, übernehmen oder wesentlich erweitern, wenn

1. der öffentliche Zweck das Unternehmen rechtfertigt,

2. die Unternehmen nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zu der Leistungsfähigkeit der Kommune und zum voraussichtlichen Bedarf stehen und

3. der öffentliche Zweck nicht besser und wirtschaftlicher durch einen privaten Dritten erfüllt wird oder erfüllt werden kann.

Ausnahmen regeln die Sätze 3 bis 8 für die wirtschaftlichen Betätigungen zum Zwecke der Energieversorgung, der Wasserversorgung, des öffentlichen Personennahverkehrs sowie der Einrichtung und des Betriebs von Telekommunikationsnetzen einschließlich des Erbringens von Telekommunikationsdienstleistungen, insbesondere für B reitbandtelekommunikation.

Mit der jüngsten Änderung des NKomVG hat der Gesetzgeber bei der Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien zu den in § 1 des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) genannten Zwecken den kommunalen Handlungsspielraum in der wirtschaftlichen Betätigung noch stärker ausgeweitet. Dies ist auch möglich, ohne dass eine Bindung an eigene Versorgungszwecke oder eine dementsprechende örtliche Bedarfsbefriedigung vorliegt ( § 136 Abs. 1 Satz 7 NKomVG).


Betriebsformen für kommunalwirtschaftliche Unternehmen

Das NKomVG stellt den Landkreisen, Städten und Gemeinden in § 136 Absatz 2 drei Möglichkeiten zur Wahl, wenn sie sich auf unternehmerische Weise wirtschaftlich betätigen wollen. Dazu können sie

a) ein Unternehmen ohne eigene Rechtspersönlichkeit (Eigenbetrieb),

b) ein Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit (Gesellschaft nach dem allgemeinen Unternehmensrecht, z.B. GmbH, Aktiengesellschaft) oder

c) eine kommunale Anstalt des öffentlichen Rechts

errichten.


Eigenbetriebe sind gem. § 130 Abs. 1 Zif. 3 NKomVG Sondervermögen der Kommune. Sie sind rechtlich unselbstständig und somit Teil der juristischen Person Kommune. Die Errichtung des Eigenbetriebs erfolgt durch Erlass einer Betriebssatzung. Die grundsätzlichen rechtlichen Bestimmungen für Eigenbetriebe sind in § 140 NKomVG normiert. Eigenbetriebe unterliegen gem. § 130 Abs. 3 NKomVG bestimmten haushaltswirtschaftlichen Regelungen.

Vorschriften zum Aufbau, für die Verwaltung, die Wirtschaftsführung, das Rechnungswesen und die Prüfung der Eigenbetriebe hat das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport mit der „Eigenbetriebsverordnung“ erlassen (aktuelle Fassung und Begründung nebenstehend abrufbar).


Die Kommunen dürfen Unternehmen im Sinne von § 136 in einer Rechtsform des privaten Rechts nur führen oder sich daran beteiligen, wenn die Voraussetzungen gem. § 137 Abs. 1 NKomVG erfüllt sind.

Die Voraussetzungen gelten entsprechend, wenn ein Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts, bei dem die Kommune allein oder zusammen mit anderen Kommunen oder Zweckverbänden über die Mehrheit der Anteile verfügt, sich an einer Gesellschaft oder einer anderen Vereinigung in einer Rechtsform des privaten Rechts beteiligen oder eine solche gründen will ( § 137 Abs. 2 NKomVG).

Neben den kommunalrechtlichen Regelungen sind auch die je nach Unternehmensform geltenden gesellschaftsrechtlichen Bestimmungen zu beachten (z. B. GmbHG, AktG).


Die rechtlichen Bestimmungen für kommunale Anstalten sind in den §§ 141 bis 147 NKomVG zu finden.

Vorschriften zum Aufbau, für die Verwaltung, die Wirtschaftsführung, das Rechnungswesen und die Prüfung der kommunalen Anstalten hat das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport mit der „Verordnung über kommunale Anstalten“ erlassen (aktuelle Fassung und Begründung nebenstehend abrufbar).


Weitere rechtliche Vorgaben zur wirtschaftlichen Betätigung

Gem. § 149 NKomVG sollen Unternehmen einen Ertrag für den Haushalt der Kommunen erwirtschaften, soweit dies mit ihrer Aufgabe der Erfüllung des öffentlichen Zwecks in Einklang zu bringen ist.

Gem. § 150 NKomVG überwachen und koordinieren die Kommunen ihre Unternehmen und ihre Einrichtungen sowie Beteiligungen an ihnen im Sinne der von ihr zu erfüllenden öffentlichen Zwecke (Beteiligungsmanagement). Die Kommunen haben zudem gem. § 151 NKomVG einen Bericht über ihre Unternehmen und Einrichtungen in der Rechtsform des privaten Rechts und über ihre Beteiligungen daran sowie über ihre kommunalen Anstalten (Beteiligungsbericht) zu erstellen und jährlich fortzuschreiben.

Die Kommune unterliegt bei ihrer Entscheidung, sich wirtschaftlich zu betätigen, der Rechtsaufsicht durch die zuständige Kommunalaufsichtsbehörde ( § 171 NKomVG). Dafür sieht § 152 NKomVG für bestimmte Fälle eine Anzeige- und Genehmigungspflicht vor. Kommunale Unternehmen in der Rechtsform des privaten Rechts unterliegen selbst nicht der Kommunalaufsicht.


Einrichtungen

§ 136 Abs. 3 NKomVG regelt als gesetzliche Fiktion, dass es sich bei den dort genannten Einrichtungen nicht um Unternehmen im Sinne des Abschnitts handelt. Dazu zählen z. B. Einrichtungen, zu denen die Kommunen gesetzlich verpflichtet sind oder Einrichtungen des Bildungswesens, des Sports, des Gesundheitswesens oder des Umweltschutzes. Zweck der Vorschrift ist es insbesondere, diese Einrichtungen der Kommune nicht der Schrankentrias aus § 136 Abs. 1 Satz 2 zu unterstellen. Die Aufzählung in Abs. 3 ist nicht abschließend.

Die Vertretung der Kommune kann über die selbständige Wirtschaftsführung von Einrichtungen nach § 136 Abs. 3 NKomVG beschließen, wenn dies wegen der Art und des Umfangs erforderlich ist ( § 58 Abs. 1 Nr. 11 NKomVG, § 139 Abs. 1 NKomVG). Die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Einrichtung erfolgt sodann nach Maßgabe der gemäß § 139 Abs. 2 NKomVG am 28.02.2012 erlassenen „Verordnung über die selbständige Wirtschaftsführung kommunaler Einrichtungen“ (aktuelle Fassung und Begründung nebenstehend abrufbar) auf der Grundlage eines eigenständigen Haushaltsplans.

Einrichtungen können gem. § 136 Abs. 4 NKomVG unter den dort genannten Voraussetzungen allerdings auch als Eigenbetriebe, kommunale Anstalten oder in Privatrechtsform geführt werden.

Bearbeitungsstand: 25.04.2019
 

Verordnung über kommunale Anstalten

 

Eigenbetriebsverordnung

 

Verordnung über die selbständige Wirtschaftsführung kommunaler Einrichtungen

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