Förderung der interkommunalen Zusammenarbeit in Niedersachsen

Auftrag
Die Qualität der Verwaltung ist ein entscheidender Standortfaktor. Unternehmen und Bürger wünschen sich Behörden, die ihre Anliegen verstehen und im Rahmen des rechtlich Zulässigen Entscheidungen schnell und kostengünstig verwirklichen helfen. Angesichts der katastrophalen Verschuldung der kommunalen Haushalte werden die Spielräume zur Gestaltung einer Zukunftsplanung immer enger, werden öffentliche Angelegenheiten von den zuständigen kommunalen Verwaltungen oft nicht mehr alleine wahrgenommen werden können.

Die Landesregierung hat entschieden, dass in dieser Legislaturperiode keine Kreisreform durchgeführt werden soll. Stattdessen soll die interkommunale Zusammenarbeit gestützt und gestärkt werden. Es wird erwartet, dass durch eine Zusammenarbeit in den betroffenen Aufgabenfeldern nahezu vergleichbare Synergieeffekte wie bei einer Kreisreform erzielt werden können. Dies führt zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung und ermöglicht, neue Formen der Beteiligung von Bürgerinnen und Bürger einzuführen.

Ausgangssituation
Die Verwaltung des Landes Niedersachsen stützt sich entscheidend auf die kommunalen Körperschaften. Hier erhalten die Bürgerinnen und Bürger und Unternehmen die geforderten Verwaltungsleistungen. Die Leistungsfähigkeit der kommunalen Dienstleister ist entscheidend für die Wahrnehmung der öffentlichen Verwaltung schlechthin. Zudem muss dem Land daran gelegen sein, die erstinstanzliche Wahrnehmung staatlicher Aufgaben durch Kommunalbehörden dauerhaft auf qualitativ hoch stehendem Niveau gewährleistet zu wissen.

Indem Kommunen sich entscheiden, Aufgaben oder Aufgabenteile gemeinsam wahrzunehmen, können sie über die Intensivierung der interkommunalen Zusammenarbeit Handlungsressourcen zurückgewinnen, die andernfalls nicht zur Verfügung stünden.

Mit dem Niedersächsischen Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit sind vielfältige organisatorische Möglichkeiten der – freiwilligen – Zusammenarbeit eröffnet worden. Mittels Zweckvereinbarungen können Aufgaben des eigenen und des übertragenen Wirkungskreises von beteiligten Körperschaften, aber auch von kommunalen Anstalten oder Zweckverbänden übernommen werden. Eine Zusammenarbeit kann so wirkungsvoll organisiert werden, dass nahezu vergleichbare Ergebnisse wie bei einer Aufgabenerledigung durch eine Trägerschaft erzielt werden können.

Das Land beabsichtigt, mit dem Projekt "interkommunale Zusammenarbeit" die Zusammenar-beit zwischen kommunalen Körperschaften auf regionaler Ebene als solche zu institutionalisieren.

Ziele des Vorhabens
Mit dem Vorhaben "interkommunale Zusammenarbeit" soll die Zusammenarbeit der Kommunen gestärkt und unterstützt werden. Aufbauend auf die bisher schon praktizierte Verwaltungskooperation einiger Kommunen soll das Projekt die interkommunale Zusammenarbeit fördern und sie intensivieren, günstige Rahmenbedingungen schaffen sowie Hemmnisse abbauen.

Anhand positiver Beispiele soll im Projekt aufgezeigt werden, dass und wie eine kommunale Zusammenarbeit erfolgreich gestaltet werden kann. Dadurch sollen andere Verwaltungen ermutigt werden, ähnliche Kooperationen einzugehen.

In Niedersachsen vorhandene kommunale Zusammenarbeit soll ausgeweitet werden; festzustellende Überschneidungen partnerschaftlicher Tätigkeiten sollen identifiziert und weitestgehend zurückgeführt werden. Im Idealfall ergeben sich institutionalisierte (dauerhafte) Zusammenarbeitsbeziehungen auf einer großen Zahl von Aufgabenfeldern.

Der Bericht der Projektgruppe an die Landesregierung wird zum 01.11.2006 erwartet.

Beschreibung des Vorhabens
Auf kommunaler Ebene sind bereits jetzt in Niedersachsen und den anderen Bundesländern vielfältige Formen der interkommunalen Kooperation zu beobachten. Häufig sind die Felder der gemeinschaftlichen Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben aber eher "zufällig" gewählt worden. Eine Bestandsaufnahme mit Standardisierung der Fachbereiche und Zusammenarbeitsformen kann die bestehenden Potenziale offen legen und wird für die Initiierung weiterer Kooperationen hilfreich sein.

• Ausbau der regionalen Kooperationen
  Niedersachsen verfügt über eine große Anzahl unterschiedlicher Regionaler Kooperationen, die die grenzüberschreitende Zusammenarbeit, regionale Städtekooperationen und die kommunale Zusammenarbeit bei verschiedenen Aufgaben unterstützen sowie regionale Innovationsstrategien fördern sollen. Für die Zusammenschlüsse sind z. T. Regionen mit unterschiedlichen Rechtsformen gegründet worden. Die Zusammenarbeit des Landes mit den regionalen Kooperationen wird künftig von den Regierungsvertretungen wahrgenommen werden. Es sollte herausgearbeitet werden, ob und wie die Kooperationen zu vereinheitlichen sind sowie ob einander überlagernde Zusammenschlüsse weiterhin erforderlich sind. Ziel muss es sein, Überschneidungen und Redundanzen zu mindern.
• Workshop der Regierungsvertretungen
  Mit den Regierungsvertretungen (RV’en) wird in 2005 ein Workshop veranstaltet werden. Dazu sollen kompetente Fachleute und Wissenschaftler geladen werden, die über exemplarische Erfahrungen in der kommunalen Zusammenarbeit verfügen. Teilnehmen sollten weiter kommunale Spitzenverbände und Verbände. Der Workshop sollte so zielgerichtet organisiert werden, dass er mit Ergebnissen, z.B. Hilfen zur Vorgehensweise, Leitbild, Arbeitsplänen abschließt. Er sollte jährlich wiederholt werden.
• Ergründung der Potenziale einer interkommunalen Zusammenarbeit durch eine externe Untersuchung (Bestandsaufnahme)
  Ausgangspunkt sollte eine Untersuchung der Potentiale der interkommunalen Zusammenarbeit sein. Vorrangig werden die nachbarschaftlichen Kooperationen in Niedersachsen aber auch in anderen Bundesländern zu beschreiben sein. Neben der Typisierung von Kooperationen, sollen die Möglichkeiten aufgezeigt werden, wie die Zusammenarbeit verbessert werden kann. Die Ergebnisse sind so differenziert zu formulieren, dass die finanziellen Auswirkungen der vorgeschlagenen Modelle aufzeigbar sind. Mit einer Untersuchung, die auf derartige Erkenntnisse aufbaut, aber die niedersächsischen Verhältnisse berücksichtigt, könnten übertragbare und nachvollziehbare Grundlagen für eine kommunale Zusammenarbeit geschaffen werden.
  
• Pilotprojekte der kommunalen Zusammenarbeit
  Die interkommunale Zusammenarbeit wird von einem Spannungsfeld geprägt. Sie setzt auf eine freiwillige Zusammenarbeit, gleichzeitig besteht landesseitig der Wunsch, die kommunalen Kooperationen zu forcieren. Mit diesem Projekt soll durch nachgewiesene Erfahrungen und Beispiele das Eigeninteresse der Kommunen an der Zusammenarbeit beschleunigt und ausgebaut werden. Es werden also Pilotanwendungen benötigt, mit denen die Vorzüge der Kooperation durch konkrete Einsparerfolge erfahrbar gemacht und demonstriert werden können.
  
• Aufbau eines Anreizsystems für die interkommunale Zusammenarbeit
  Den Kommunen kann ein Eigeninteresse an der interkommunalen Zusammenarbeit unterstellt werden. Dennoch sollte die kommunale Zusammenarbeit durch ein Anreizsystem beschleunigt werden. Es wird darauf ankommen, den Kommunen einen Anschub für die Zusammenarbeit zu geben, ohne dies als unzulässiges Einwirken auf die kommunale Selbstverwaltung zu gestalten. Hier wirksame Instrumente zu beschreiben (z.B. Regionalfonds, Steuerung bei/durch Bedarfszuweisungen, Genehmigung von Haushalten durch/mit Auflagen, besondere Berücksichtigung bei Fachförderungen), sollte Gegenstand einer externen Untersuchung sein.
  
• Kongress "Interkommunale Zusammenarbeit in Niedersachsen"
  Im zweiten Quartal 2006 sollte ein landesweiter Kongress (mit Gästen aus anderen Ländern) veranstaltet werden. Durch einen Erfahrungsaustausch und Diskussion der niedersächsischen Modelle und der Vorgehensweisen kann eine weitere zielgerichtete Zusammenarbeit herbeigeführt werden.
  

• Beschreibung der Auswirkungen des demografischen Wandels auf die Kommunen
  Der demografische Wandel wird für die Kommunen durch die Abnahme der Bevölkerung und die veränderten Altersstrukturen tief greifende Folgen haben. Die Auswirkungen sind von den Rahmenbedingungen in den Regionen abhängig. Bislang ist der demografische Wandel weitgehend nur auf Kongressen und in Fachzeitschriften behandelt worden. Die Statistischen Landesämter haben differenziertes Material zusammengestellt. Es fehlen aber flächendeckende Aussagen für alle Kommunen, wie sich der demografischen Wan-del auf ihre Aufgaben, z.B. Kindergärten, Schulen, Schülerbeförderung, Betreuung, Straßen oder sonstige Infrastruktur in sächlicher und personeller Hinsicht auswirken wird. Dieses Defizit ist auch in anderen Bundesländern zu beobachten. Die Auswirkungen des demografischen Wandels können begründet Anlass geben, Infrastruktur zu konzentrieren oder kommunale Zusammenarbeit zu initiieren.
  Hierzu könnte modellhaft über eine ausgewählte Region eine fachübergreifende Untersuchung durchgeführt werden, die Vorschläge für eine angemessene Antwort auf die Herausforderungen aufzeigt.

Abschätzung der Potentiale des Vorhabens
Die finanziellen Auswirkungen des Vorhabens abzuschätzen, gestaltet sich schwierig. Etwaige Modellrechnungen sind abhängig von den konkreten Reformmaßnahmen und von den Prognosen, die die Rechnungen begleiten. Eine grobe Durchsicht der Literatur lässt durch die interkommunale Kooperation Einsparungen zwischen 10 und 20 % der Kosten gegenüber der getrennten Aufgabenerledigung erwarten. Mit höheren Fallzahlen lassen sich günstigere Stückkosten erzielen. Die Einsparungen beruhen nicht nur auf der Reduzierung des Leitungspersonals. Eine Auslastung der Infrastruktur kann besser auf Schwankungen reagieren; es rechtfertigen sich Investitionen, die sich bei kleineren Verwaltungseinheiten sonst nicht amortisieren. Zusätzlich ist zu berücksichtigen, dass eine Kooperation oft Anlass ist, eine grundlegende Reorganisation durchzuführen.

Ohne die konkreten Rahmenbedingungen der Kooperationsprojekte im Einzelnen zu kennen, sollte zunächst von einem mittelfristigen Einsparpotential von 15 % ausgegangen werden.