Lage der Kommunalfinanzen

Innenminister Uwe Schünemann beantwortet die Dringliche Anfrage der Fraktion DIE LINKE; Es gilt das gesprochene Wort!

Die Fraktion hatte gefragt:

Angesichts der Finanzlage von Städten, Gemeinden und Landkreisen in Niedersachsen hat der Niedersächsische Städtetag am 6. Januar 2011 in einer Denkschrift zum Thema „Existenzfragen kommunaler Selbstverwaltung – kommunale Finanzlage im Gesamtbild“ eindringlich auf die seines Erachtens unzureichend wahrgenommene verfassungsrechtliche Verantwortung der Landesregierung für die Finanzausstattung der Kommunen zwischen Ems und Harz aufmerksam gemacht. Der Niedersächsische Städtetag sieht angesichts der Strukturkrise der Kommunalfinanzen „in nie gekannter Dimension“ die vom Grundgesetz und von der Landesverfassung ausdrücklich geschützte kommunale Selbstverwaltung und Demokratie in Niedersachsen in Gefahr. Er fordert die Landesregierung zu dringend gebotenen Veränderungen auf.

Zunehmend mehr Städte, Gemeinden und Landkreise in Niedersachsen befänden sich nach Auffassung des Niedersächsischen Städtetages an der Grenze ihrer Handlungsfähigkeit. Im Jahr 2011 erwartet der kommunale Spitzenverband in Niedersachsen zwischen Einnahmen und Ausgaben der Kommunen ein Rekorddefizit von voraussichtlich 1 530 Mio. Euro. Aber auch die Kassenkredite („Überziehungskredite“) der Städte, Gemeinden und Landkreise, die per 30. Juni 2010 nahezu 5 Mrd. Euro betrugen, waren in Niedersachsen nie höher als jetzt. Da sind jährlich 70 Mio. Euro Hilfen der Landesregierung im Rahmen des sogenannten Zukunftsvertrages für die Entlastung der kommunalen Kassenkredite nicht mehr als ein Tropfen auf den heißen Stein. Diese Gelder sind überdies zwingend an die Zusammenlegung von Gemeinden gebunden.

Angesichts ihrer dramatischen Finanzausstattung kürzten und kürzen die niedersächsischen Kommunen daher bei ihren Ausgaben für Investitionen und Personal sowie bei den freiwilligen Aufgaben und sogar bei Pflichtaufgaben. Darunter leidet massiv das soziale und kulturelle Klima vor Ort. Ausbleibende kommunale Investitionen wiederum gefährdeten das lokale Handwerk und örtliche Bauunternehmen sowie deren Beschäftigte.

Die Denkschrift des Niedersächsischen Städtetages gibt ein klares Bekenntnis für den Erhalt der Gewerbesteuer als wichtigste eigene Einnahme der Städte und Gemeinden ab. Die Verbreiterung ihrer Bemessungsgrundlage durch die Erweiterung der Gewerbesteuerpflicht auf Selbstständige und Freiberufler, die ihre Zahlungen weitgehend mit der Einkommensteuer verrechnen können, sei danach für die Erhöhung ihrer Wirksamkeit besonders wichtig.

Auf der Landesebene wiederum sei nach Auffassung des Niedersächsischen Städtetages die Rücknahme der Kürzungen beim kommunalen Finanzausgleich durch die Landesregierung „der zentrale Beitrag zur Stärkung der kommunalen Einnahmen“. Das Land Niedersachsen habe bereits seit dem Jahr 1987, unter wechselnden Landesregierungen, die sogenannte Verbundquote im kommunalen Finanzausgleich immer weiter reduziert. Dadurch fehlten den niedersächsischen Kommunen permanent über 650 Mio. Euro gegenüber der bis zum Jahr 1987 geltenden Verteilung zwischen Land und Kommunen (Gemeindefinanzbericht 2008 des Deutschen Städtetages, der städtetag 5/2008, Seite 44).

Vor diesem Hintergrund fragen wir die Landesregierung:

1. Welche konkreten, kontrollfähigen Schritte will sie unternehmen, um über die im sogenannten Zukunftsvertrag verankerten zweckgebundenen Finanzhilfen von jährlich 70 Mio. Euro hinaus die auf nahezu 5 Mrd. Euro angewachsenen Kassenkredite spürbar abzusenken?
2. Wie will sie bei dem vom Niedersächsischen Städtetag angemahnten „zentralen Beitrag zur Stärkung der kommunalen Einnahmen“, der Rücknahme der seit 1987 durchgeführten Kürzungen der Verbundquote im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs, konkret tätig werden?
3. Wie will sie sich konkret im Bundesrat und gegenüber der Bundesregierung für die Verbesserung der Finanzlage der niedersächsischen Städte, Gemeinden und Landkreise einsetzen?

Innenminister Uwe Schünemann beantwortete namens der Landesregierung die Dringliche Anfrage wie folgt:

In den letzten Monaten sind von der Opposition in den Plenarsitzungen in gewisser Regelmäßigkeit parlamentarische Anfragen zu den kommunalen Finanzen vorlegt worden. Ihre dabei immer wieder vorgetragenen Forderungen nach einem höheren kommunalen Finanzausgleich ohne Rücksicht auf die finanzielle Situation des Landes sind insofern nicht neu. Zur Funktionsweise des Finanzausgleichs und zum System der fairen Teilhabe an Be- und Entlastungen zwischen staatlicher und kommunaler Ebene habe ich hier bereits mehrfach vorgetragen. Insofern verweise ich einleitend auf meine bisherigen ausführlichen Ausführungen. Aber auch beim konkreten Anlass der vorliegenden Fragestellung komme ich zu einer grundlegend anderen Bewertung als die Fragesteller. Die zitierte Denkschrift des Niedersächsischen Städtetages stellt nämlich tatsächlich sowohl kompakt als auch überwiegend korrekt die Situation der kommunalen Finanzen dar. Allerdings kommt das Papier zu einem ganz anderen Schluss, als die LINKE uns hier vermitteln möchte.

Die Kernaussage der Schrift und der ist uneingeschränkt zuzustimmen: Das zentrale Problem der kommunalen Finanzen ist vor allem die massive Belastung der Kommunen durch die Sozialausgaben.

Daher möchte ich an dieser Stelle noch mal meine Forderungen für die Zukunft der kommunalen Finanzen wiederholen:

• Die kommunalen Einnahmen müssen verstetigt und verstärkt werden. Die kommunalen Körperschaften brauchen eine solide und verlässliche Einnahmebasis. Dies gilt für alle Kommunen, nicht nur für die mit starker Gewerbesteuer. Dafür setze ich mich ein und dafür bin ich Mitglied der Gemeindefinanzkommission.
• Die Belastungen durch Aufgaben müssen reduziert werden. Vorhandene Standards und Aufgaben müssen überprüft, die Einrichtung neuer Standards und Aufgaben erschwert werden. Kosten dafür gehören ausgeglichen. Das Land hat hier seine Hausaufgaben längst getan und die strikte Konnexität in die Verfassung eingefügt. Wenn der Bund die sozialen Aufgaben weiterhin so detailliert regeln will, wie er es jetzt tut, muss er eine stärkere Finanzierungsverantwortung übernehmen. Auch dafür hat sich die Landesregierung aktiv in der Gemeindefinanzkommission eingesetzt.

Dies vorausgeschickt, beantworte ich die Anfrage namens der Landesregierung wie folgt:

Zu 1.:

Mit dem im Dezember 2009 zwischen den kommunalen Spitzenverbänden und der Landesregierung abgeschlossenen Zukunftsvertrag ist deutschlandweit erstmals ein ganzheitlicher Ansatz gewählt worden, der weit über die nunmehr auch vereinzelt in anderen Bundesländern entwickelten reinen Entschuldungslösungen hinausgeht. Im Grundsatz geht es in Niedersachsen um den Ausbau eines Instrumentariums zur Steigerung der Leistungsfähigkeit der Gebietskörperschaften. Neben der Möglichkeit einer kommunalen Entschuldung als zentralen Baustein für eine zukunftsfähige Ausrichtung zahlreicher strukturschwacher Gemeinden und Landkreisen stehen dabei das Prinzip der bürgernahen Durchführung öffentlicher Aufgaben, der weitere Abbau von Standards und Bürokratie sowie in bestimmten Förderbereichen die Bündelung einer ressortübergreifenden Strukturpolitik auf strukturschwache und demografisch belastete Räume im Mittelpunkt der Vereinbarung.

Ab dem Jahr 2012 werden jährlich bis zu 70 Mio. Euro in einem Sondervermögen zur Wiederher-stellung der finanziellen Leistungsfähigkeit besonders betroffener Kommunen bereitgestellt. Bei einer Laufzeit des Fonds von bis zu 20 Jahren könnten theoretisch rund 1,4 Mrd. Euro für Zins und Tilgung kommunaler Liquiditätskredite in Anspruch genommen werden. In diesem Zusammenhang von "einem Tropfen auf den heißen Stein" zu sprechen geht an der Realität vollkommen vorbei. Ziel ist es, bestimmte, wirtschaftlich auf Dauer nicht überlebensfähige Gemeinden und Kreise im Rahmen – und darauf lege ich Wert – freiwilliger Zusammenschlüsse zu leistungs- und zukunftsfähigen Einheiten zu entwickeln bzw. weiterzuentwickeln. Falsch ist die Annahme der Fragesteller, dass die Gelder zwingend an die Zusammenlegung von Gemeinden gebunden seien. In den Genuss einer Entschuldungshilfe kommen auch Kommunen, die ihre dauernde Leistungsfähigkeit trotz extremer Kassenkreditverschuldung auch ohne Fusion wiederherstellen können. Das Instrumentarium Zukunftsvertrag ist stark nachgefragt. Mit rund einhundert Kommunen sind bereits Gespräche geführt und seit der Zusage der Landesregierung auf Unterstützung kommunaler Zusammenschlüsse haben 20 Gemeinden zumindest verbindlichen Beschlüsse ihrer Vertretungen zur Fusionen gefasst und sich eine Samtgemeinde in eine Einheitsgemeinde umgewandelt. Mit dem Zukunftsvertrag sind im vergangenen Jahr rund 72 Mio. Euro Entschuldungshilfe vertraglich gebunden worden.

Ich habe nicht nur vor diesem Haus immer darauf hingewiesen, dass auch ich die hohe Kassenkreditverschuldung für beunruhigend halte. Nicht zuletzt diese Tatsache hat mich ja letztendlich dazu bewogen, mit dem Zukunftsvertrag ein Instrument zur Absenkung vorzuschlagen. Gleichzeitig muss man aber auch anerkennen, dass es in den Jahren 2007 und 2008 erstmalig gelungen war, eine Trendwende beim Anstieg der Liquiditätskreditverschuldung zu erreichen. Ohne die schwere weltweite Finanz- und Wirtschaftskrise, die Niedersachsen und auch seine Kommunen sogar noch relativ gut überstanden haben, würden wir uns jetzt nicht über dieses Thema unterhalten.

Aber auch von den kommunalen Körperschaften erwarte ich eine verstärkte Konzentration auf besonders dringliche Investitionsvorhaben, um die nachfolgende Generation nicht zu belasten. Bei den sich mittlerweile wieder verbessernden Einnahmen muss der Fokus unbedingt auf die Rückführung von Schulden bzw. den zügigen Abbau von Liquiditätskrediten gerichtet bleiben. Auch die Kommu-nalaufsicht wird im Rahmen der Haushaltsgenehmigungen besonderes Augenmerk auf die Kassenkredite richten.

Zu 2.:

Die Steuerverbundquote, die erheblichen Einfluss auf die Höhe der Zuweisungsmasse im kommu-nalen Finanzausgleich hat, ist nicht willkürlich gegriffen. Dies wäre aus verfassungsrechtlichen Gründen gar nicht möglich. Vielmehr basiert die Verbundquote auf einem sorgfältig zwischen Land und Kommunen austarierten Verhältnis. Die finanzielle Leistungsfähigkeit und die Belastung beider Ebenen werden miteinander verglichen. Die Landesregierung ist zu der regelmäßigen Überprüfung verpflichtet, ob die als Verteilungssymmetrie bezeichnete Lastenverteilung noch gewahrt ist. Aus dem Ergebnis dieser Überprüfung schlägt sie dem Landtag als Budgetverantwortlichem vor, ob eine Anpassung der Verbundquote nach unten - wie zuletzt 2005 - oder nach oben - wie zuletzt 2007 - geboten ist. Die letzte Überprüfung im Sommer 2010 hat ergeben, dass die Verteilungssymmetrie zwischen Land und Kommunen derzeit gewahrt ist. Die aktuelle Höhe der Steuerverbundquote ist also, bei allem Verständnis für den Wunsch nach höheren Zuweisungen für die kommunalen Körperschaften, ein angemessener Kompromiss zwischen den Interessen der Kommunen und des Landes.

Ich möchte hier aber noch mal auf den Kern des Problems eingehen: Die Fragestellung erweckt den Eindruck, genau wie die entsprechende Passage in der Denkschrift, das Land könne nach Belieben jederzeit die Masse im kommunalen Finanzausgleich erhöhen.

Bekanntermaßen macht die Verfassung hier ganz klare rechtliche Vorgaben, die der Staatsgerichtshof in seinen Entscheidungen zum kommunalen Finanzausgleich immer wieder deutlich bestätigt hat:

Art. 58 der Niedersächsischen Verfassung besagt unmissverständlich, dass die Höhe der Zuweisungen des kommunalen Finanzausgleichs nicht nur von dem Ziel bestimmt wird, eine für die Kommunen auskömmliche oder sogar wünschenswerte Größenordnung zu gewährleisten, sondern dass auch die finanzielle Leistungsfähigkeit des Landes in gleicher Weise zu berücksichtigen ist. Vor diesem Hintergrund hat das Land für einen fairen und gerechten Ausgleich der Interessen von Land und Kommunen zu sorgen. Diese Landesregierung hat in der Vergangenheit stets für einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Land und seinen Kommunen gesorgt. Das ist ihr mehrfach ausdrücklich vom Staatsgerichtshof bestätigt worden. Das wird auch in Zukunft so sein. Zudem haben wir uns im Zukunftsvertrag verpflichtet, Änderungen der Verbundquote nur im Einklang mit der Verteilungssymmetrie vorzunehmen.

Insofern ist die Initiative des Städtetages in diesem Punkt verständlich, schließlich vertritt er in erster Linie die Interessen seiner Mitglieder. Verantwortungsbewusste Landespolitik muss allerdings die Interessen des gesamten Landes im Blick haben und nach diesen Maßstäben Politik betreiben. Und dies schließt eben insbesondere den Blick auf die Finanzsituation des Landes mit ein, wonach auch der Landeshaushalt als Folge der Wirtschafts- und Finanzkrise hohe Finanzierungsdefizite zu verkraften hat. Insoweit ist die Finanzsituation des Landes leider keineswegs so, dass alle Wünsche, seien sie auch noch so nachvollziehbar, erfüllt werden können.

Über eines können Sie aber trotzdem sicher sein: Die Kommunen in Niedersachsen erhalten jederzeit die volle und notwendige Unterstützung des Landes. Die Landesregierung will gemeinsam mit dem Bund und den Kommunen eine Verstetigung der kommunalen Einnahmen erreichen. Für die Mitgliedschaft Niedersachsens in der Gemeindefinanzkommission ist die Position der Landesregierung klar vorgegeben: Die Landesregierung will die kommunale Selbstverwaltung sichern, verstetigen und nachhaltig stärken. Angesichts der grundlegenden Schwä­chen des kommunalen Finanzsystems bundesweit, wie mangelnde Stetigkeit der Steuereinnahmen und fortschreitender Zuwachs bei den Sozialleistungen ist es dabei unabdingbar, dass die kommunale Einnahmenbasis nachhaltig verstetigt und verbessert und die Kommunen auf der Ausgabenseite nachhaltig und wirksam entlastet werden.

Zu 3.:

Bei Gesetzgebungsvorhaben mit Auswirkungen auf die kommunalen Finanzen berücksichtigt die Landesregierung im Bundesrat die kommunalen Interessen. Insbesondere gilt dies bei der Sozialpolitik, deren Beschlüsse erhebliche Auswirkungen auf die Ausgaben in den kommunalen Körperschaften haben. Die Landesregierung fordert hier seit längerem eine stärkere Kostenbeteiligung des Bundes.

Als Beispiel seien die Kosten der Unterkunft und Heizung im SGB II genannt. Hier verlangt die Landesregierung vom Bund, dass die gesetzlich garantierte Entlastung der Kommunen in Höhe von 2,5 Mrd. Euro endlich erreicht wird. Der Bundesanteil an den Ausgaben darf nicht mehr nach den Bedarfsgemeinschaften, sondern muss endlich auf Grundlage der Kostenentwicklung berechnet werden! Derzeit verhandeln wir mit dem Bund im Vermittlungsausschuss. Als erfreuliches Beispiel nenne ich die Zusage von Bundesfinanzminister Schäuble für eine Kompensation des Ausgabenanstiegs der Kommunen bei den Leistungen der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung. Hier könnte endlich eine angemessene Bundesbeteiligung erreicht werden. Dies dürfte die niedersächsischen Kommunen um etwa 370 Mio. Euro (Stand 2008) entlasten.

Weitere Vorschläge zur Entlastung der Kommunen hat die Landesregierung in der Arbeitsgruppe Standards der Gemeindefinanzreform eingebracht. Bis zum Juni 2010 wurden insgesamt 216 Regelungen von den Mitgliedern der Arbeitsgruppe „Standards“ zur Prüfung vorgeschlagen. Von diesen Vorschriften sind unter Zustimmung Niedersachsens immerhin 87 gesetzliche Standards der Gemeindefinanzkommission zur Weiterverfolgung, Beratung und vertieften Prüfung vorgelegt worden. Davon ist der Arbeits- und Sozialbereich mit 38 Handlungsempfehlungen betroffen. Jetzt ist der Bund aufgefordert, die Maßnahmen zur Entlastung der Kommunen zu prüfen und umzusetzen. Zu Mitte des Jahres erwarten wir einen entsprechenden Bericht der Bundesressorts. Die Landesregierung wird sich in der Kommission weiterhin nachdrücklich und konsequent dafür einsetzen, dass es im Ergebnis zu einer deutlichen Entlastung der kommunalen Seite kommt.