Kommunale Finanzen

Innenminister Uwe Schünemann beantwortet die Kleine Anfrage der Abgeordneten Dieter Möhrmann, Johanne Modder und Renate Geuter (SPD); es gilt das gesprochene Wort!

Die Abgeordneten hatten gefragt:

In der Zeitung des Niedersächsischen Landkreistages (2/2009) wird auf S. 84 zu den Kommunalfinanzen 2008 ausgeführt: "Gleichwohl hat die erheblich verbesserte Einnahmesituation noch nicht zu einer grundlegenden Rückführung der Kassenkredite ausgereicht. Dies ist vor dem Hintergrund der zu erwartenden Einnahmerückgänge aufgrund von Geset-zesänderungen und der sich abzeichnenden konjunkturellen Auswirkungen der Finanzkrise äußerst bedenklich". - Inzwischen liegen nun auch die konkreten Auswirkungen der Steuerschätzungen von Mai und November 2009 vor. Damit ist klar, wie groß die Löcher sind, die durch die Koalitionsvereinbarung auf Bundesebene zusätzlich in die Kassen der öffentlichen Hände gerissen werden.

Die Aussicht auf sprudelnde neue Steuereinnahmen aufgrund eines schnell anspringenden Konjunkturhochs wird nicht nur von der Wissenschaft, sondern zunehmend auch aus den Bundesländern sehr skeptisch beurteilt.

Der Deutsche Städte- und Gemeindebund hat die Bundesregierung aufgefordert, ein Sofortrettungsprogramm für die Städte und Gemeinden zu beschließen. "Den Kommunen drohen in den Jahren 2010 und 2011 jeweils Defizite in zweistelliger Milliardenhöhe", heißt es wörtlich. Der Finanzausschuss des Niedersächsischen Städtetages stellt laut Oldenburger Nachrichten vom 31. Oktober 2009 fest: "Wir haben Land unter – unter diesen Bedingungen kann kaum noch eine Gemeinde ein positives Ergebnis erwirtschaften". Insgesamt belaufen sich die "neuen Liquiditätskredite" der Kommunen auf über 4 Milliarden Euro - und sie steigen wieder an. Niedersachsens Kommunen sind hier bundesweit nach wie vor in der Spitzenposition.

Nun soll zwischen dem Niedersächsischen Innenministerium und den Kommunen eine Vereinbarung getroffen werden, die es bestimmten Kommunen ermöglicht, von den Tilgungs- und Zinszahlungsleistungen für aufgelaufene Kassenkredite befreit zu werden. Nach Aussagen des Innenministers könnten damit rund 1,1 Milliarden Euro an Kassenkrediten bei Kommunen getilgt und verzinst werden. Ursprünglich war es dabei die Absicht des Landes, den Kommunen diese Entlastungsmöglichkeit nur dann einzuräumen, wenn sie sich zu kommunalen Zusammenschlüssen bereitfinden würden. Auch Landkreise sollten zunächst ausgenommen werden.

Inzwischen sollen "auskonsolidierte Kommunen" auch ohne Zusammenschluss mit Nachbarkommunen diese Leistung, die zur Hälfte aus dem bestehenden Topf für den Kommunalen Finanzausgleich finanziert wird, erhalten. Fachleute befürchten nämlich, dass auch konsolidierte Kommunen (Landkreise, Städte oder Gemeinden) wegen der völlig unzureichenden Einnahmesituation in wenigen Jahren wieder vor finanziellen Problemen stehen werden.

Als Beispiel dafür kann der Landkreis Soltau-Fallingbostel gelten:

Nach den Berechnungen des Kreises wird der Haushalt 2009 mit einem strukturellen Überschuss von mindestens 2 Millionen Euro abschließen. Dies wird aufgrund einer Zielvereinbarung über Ausgabebeschränkungen zwischen den Fraktionen und dem Landrat möglich. Die Personalkosten können seit Jahren - bis auf Tarifsteigerungen - relativ konstant gehalten werden. Die sogenannten freiwilligen Leistungen bewegen sich seit Jahren auf dem Niveau von unter 1 % des Haushaltsvolumens. Die Kreisumlage ist mit 54 % eine der höchsten in Niedersachsen. Trotzdem wird nach belastbaren Zahlen für den Haushaltsentwurf 2010 ein strukturelles Fehl von rund 9,6 Millionen Euro erwartet.

Dies ist eine Verschlechterung gegenüber 2009 von über 11 Millionen Euro. Wesentlicher Grund für die Verschlechterung sind die zusätzlichen Belastungen im Sozialhaushalt und die wegbrechenden Einnahmen aus Kreisumlage und KFA. Allein die Unterkunftskosten nach dem SGB II belasten den Kreishaushalt auf der Grundlage der Berechnungen des Landkreistages im Jahr 2010 mit zusätzlich 2,4 Millionen Euro. Der Grund dafür liegt schon seit 2008 an der Nichtumsetzung des vorgesehenen Verteilungsmaßstabes zwischen Bund und Kommunen. Die Summen beliefen sich in 2008 auf 1,6 Millionen und in 2009 auf 2,2 Millionen Euro zusätzliche Belas-tungen für den Kreishaushalt.

Die von den Fachbereichen eigentlich für notwendig gehaltenen Haushaltsansätze wurden im Entwurf für 2010 schon über 2 Millionen Euro reduziert. Auch in den Jahren der verbesserten Einnahmesituation konnten die Kassenkredite nur unwesentlich reduziert werden und die Netto-neuverschuldung nur unzureichend zurückgeführt werden, weil in die sehr marode Substanz der Schulen dringend, z. B. auch aus Brandschutzgründen, investiert werden musste.

Auch der neu in den Finanzausgleich eingeführte "Flächenfaktor" führte nicht zu entscheidenden Verbesserungen.

Soltau-Fallingbostel ist aber nur ein Beispiel. Viele Landkreise und auch Kommunen in Niedersachsen befinden sich in einer ähnlichen Lage.

Wir fragen die Landesregierung:

1. Sind solche auskonsolidierten Kommunen und Landkreise, wie der hier beispielhaft genannte Kreis Soltau-Fallingbostel, berechtigt, Mittel für die Tilgung und Verzinsung ihrer Kassenkredite aufgrund der vertraglichen Vereinbarungen des Landes mit den Kommunen zu beantragen? - Wenn nein, warum nicht, und welche objektiven Kriterien müssen erfüllt sein, um in das Programm zu kommen?W
2. Warum hat die Landesregierung der Herabsetzung des Bundeszuschusses für die niedersächsischen Kommunen trotz der oben geschilderten Entwicklung von 2007 von 31,7 % auf 2009 25,4 % der Kosten für Heizung und Unterkunft im SGB II-Bereich zugestimmt, und welche Erstattungssumme wird den niedersächsischen Kommunen auf der Grundlage der Berechnungen des Landkreistages (für 2008 37,1 % statt 28,6 %, für 2009 37,1 % statt 25,4 % und für 2010 mit den geplanten 23 % statt den erforderlichen 35,4 % insgesamt) entgehen?

Warum erkennt die Landesregierung die zur Erfüllung der Aufgaben nicht ausreichende finanzielle Minderausstattung der niedersächsischen Kommunen und damit den Verfassungsgrundsatz der "aufgabengerechten Finanzausstattung" auch im Vergleich zu den anderen Bundesländern nicht an, obwohl in Niedersachsen alle Kommunen einen hohen Investitionsbedarf (belegt durch die innerhalb weniger Wochen "auf den Tisch gelegten" und zuvor wegen finanzieller Notlagen zurückgestellten Maßnahmen für die Konjunkturpakete des Bundes) haben, und wie sollen die Kommunen die in der Koalitionsvereinbarung der schwarz-gelben Koalition auf der Bundesebene beschlossenen zusätzlichen Einnahmeverluste verkraften?

Innenminister Uwe Schünemann beantwortete namens der Landesregierung die Kleine Anfrage wie folgt:

Wie ich bereits zu ähnlichen Anfragen in den vergangenen Plenarsitzungen ausgeführt habe, ist die Finanzsituation von Land und Kommunen, bedingt durch die Finanz- und Wirtschaftskrise, durchaus ernst. Ich habe jedoch immer wieder auch darauf hingewiesen, dass die niedersächsischen Kommunen aufgrund der Vorarbeiten dieser Landesregierung für die sie erwartenden Herausforderungen gut gerüstet sind.

Ein gutes Beispiel dafür sind die kommunalen Kassen- oder Liquiditätskredite. Es ist richtig, dass die Verschuldung, die sich hier angesammelt hat, hoch ist. Zu hoch, wie ich meine. Diese Landesregierung hat genau das erkannt und ein Konzept entwickelt, um den Berg der Kassenkredite abzutragen. In den Vorbemerkungen der Anfrage finden sich einige falsche Aussagen zu den Kassenkrediten Niedersachsen, ich möchte diese mit ein paar Fakten richtig stellen:

Am 31.12.2006 hatten wir seit 13 Jahren – merken Sie etwas – einen unaufhaltsamen konti-nuierlichen Anstieg der Kassenkredite von 90 Mio. auf 4,5 Mrd. Euro! In den Jahren 2007 und 2008 ist es uns erstmalig gelungen, eine Rückführung dieser enormen Summe auf unter 4,1 Mrd. Euro zu erreichen! Zweimal in Folge ist der Bestand an Krediten nicht angestiegen, sondern zurückgegangen. Man muss schon ein sehr merkwürdiges Verhältnis zum Geld haben, wenn diese erstmalig positive Entwicklung nach über 13 Jahren nicht anerkannt und sondern stattdessen bagatellisiert wird.

Natürlich wird sich diese positive Entwicklung nicht ohne weiteres unbegrenzt fortsetzen lassen. Vielleicht ist bei Ihnen noch nicht angekommen, dass wir uns derzeit mit den Auswirkungen der schwerwiegendsten Finanz- und Wirtschaftskrise seit Bestehen der Bundesrepublik auseinanderzusetzen haben. Selbstverständlich stellt das uns und die Kommunen vor besondere Herausforderungen. Sie können sich aber sicher sein, dass diese Landesregierung unsere Städte, Gemeinden und Landkreise mit allen Kräften unterstützen wird.

— Des Weiteren wird in der Anfrage behauptet, Niedersachsen habe bei den Kassenkrediten bundesweit die Spitzenposition. Das ist falsch. In absoluten Zahlen wird die Spitzenposition von Nordrhein-Westfalen gehalten. Die Kommunen dort hatten am 31.12.2008 Kassenkredite in Höhe von 16,5 Mrd. Euro . Davon sind wir doch glücklicherweise noch etwas entfernt. Relativ betrachtet liegt Niedersachsen mit 514 Euro pro Einwohner und deutlichem Abstand zur höchsten Pro-Kopf-Verschuldung im Mittelfeld .

Auch aus der Erkenntnis der hohen Kassenkredite will die Landesregierung mit dem von ihr initiierten Zukunftsvertrag ein Instrumentarium schaffen, welches zur Leistungsfähigkeit der Gebietskörperschaften und zur Entspannung der strukturellen Finanzprobleme einzelner Kommunen beitragen wird. Mit der Einrichtung eines Entschuldungsfonds können Kommunen im Einzelfall dauerhaft von ihrer finanziellen Belastung durch Zins und Tilgung der aufgelau-fenen Liquiditätskredite in Höhe von bis zu 75 % freigestellt werden.

Dies vorausgeschickt, beantworte ich die Anfrage namens der Landesregierung wie folgt:

Zu 1.:

Auf der Grundlage eines Kabinettsbeschlusses vom 03.03.2009 hat das Niedersächsische Ministerium für Inneres, Sport und Integration mit den kommunalen Spitzenverbänden eine gemeinsame Erklärung zur Zukunftsfähigkeit der niedersächsischen Kommunen (Zukunftsvertrag) verhandelt. Nach einem grundsätzlichen Einvernehmen der kommunalen Spitzenverbände im September/Oktober 2009 hat auch die Landesregierung mit Kabinettsbeschluss vom 24.11.2009 diesem Vertragsentwurf mit kleinen Ergänzungen zugestimmt. Die endgültige Zustimmung der kommunalen Spitzenverbände wird demnächst erwartet.

Die Landesregierung und die kommunalen Spitzenverbände verabreden mit diesem Vertrag den Ausbau eines Instrumentariums zur Steigerung der Leistungsfähigkeit der Gebietskörperschaften und damit auch einen Beitrag zur Entspannung der strukturellen Finanzprobleme einzelner Kommunen. Im Mittelpunkt stehen dabei das Prinzip der bürgernahen Durchführung öffentlicher Aufgaben, die Möglichkeit einer kommunalen Entschuldung als zentraler Baustein für eine zukunftsfähige Ausrichtung zahlreicher strukturschwacher Gemeinden und Landkreise sowie eine ressortübergreifende Strukturpolitik mit den Kommunen des Landes.

Zur Finanzierung dieses Entschuldungsprogramms, mit dem der prekären Finanzlage zahlreicher Kommunen wirkungsvoll begegnet werden kann, sollen ab dem Jahr 2012 jährlich bis zu 70 Mio. Euro in einem Sondervermögen (Entschuldungsfonds) bereitgestellt werden. Die Hälfte des Betrages erbringt die kommunale Ebene durch Inanspruchnahme des kommunalen Finanzausgleichs als Ausdruck der gelebten Solidarität zwischen dem Land und seinen Kommunen. Die konkrete Ausschöpfung der Beträge ist abhängig vom Umfang der Angebotsinanspruch-nahme und der im jeweiligen Einzelfall unabweisbar erforderlichen Entschuldungshöhe. Die Entschuldungshilfe wird dabei individuell mit den einzelnen Kommunen vereinbart.

Entsprechend der vertraglichen Vereinbarung sollen in den Genuss einer entsprechenden Entschuldungshilfe "insbesondere diejenigen strukturschwachen Kommunen kommen, welche zum Zweck der Haushaltskonsolidierung Fusionen mit anderen Gebietskörperschaften oder die Umwandlung von einer Samtgemeinde in eine Einheitsgemeinde anstreben, soweit dieses zur finanziellen Gesundung beiträgt und erforderlich ist." Unabhängig von einer Fusion sollen nach dem Vertrag aber auch diejenigen Kommunen unterstützt werden, "die ihre dauernde Leistungsfähigkeit trotz extremer Kassenkreditverschuldung auch ohne Fusion wiederherstellen können."

Dementsprechend werden auch keine Kommunen mit überdurchschnittlich hohen Kassenkrediten und strukturellen Haushaltsdefiziten vom Zukunftsvertrag ausgeschlossen. Dies gilt auch für den Landkreis Soltau-Fallingbostel. Ob tatsächlich eine Entschuldungshilfe in Anspruch genommen werden kann, hängt von den konkreten Haushaltszahlen ab. Nach Gewährung einer Entschuldungshilfe muss die dauernde Leistungsfähigkeit des Landkreises gegeben sein. Eine mit Mitgliedern der kommunalen Spitzenverbände und der Landesregierung paritätisch besetzte Kommission wird bei der Mittelvergabe mitwirken.

Zu 2.:

Zu den finanziellen Grundlagen der Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe gehörte von Beginn an die Zielsetzung, dass die kommunalen Träger durch die Übernahme der Kosten im SGB II nicht schlechter gestellt sein sollten, als in der bis dahin geltenden Sozialhilfe nach dem BSHG.

Die heutige Fassung des § 46 SGB II ist das Ergebnis schwieriger Verhandlungen. Dort ist – neben der jährlichen Entlastung der Kommunen um 2,5 Milliarden Euro – geregelt, dass der Bundesanteil nach einer Formel berechnet wird, die auf die Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften abstellt. Diese Berechnungsformel war von Beginn an umstritten. Kritisiert wurde vor allem, die Entwicklung der Bedarfsgemeinschaften zugrunde zu legen, denn nur die Unterkunftskosten seien relevant. Letztlich war aber die Berechnungsformel ein Kompromiss zwischen dem Bund und den Ländern, der auch mit dem Ziel geschlossen wurde, regelmäßige Auseinandersetzungen zwischen dem Bund und den Ländern über die Höhe der kommunalen Entlastung zu beenden.

Der Rückgang der Bedarfsgemeinschaften hat dazu geführt, dass sich die Höhe der Bundesbeteiligung für Niedersachsen seit 2007 von 31,2 v.H. auf aktuell 25,4 v.H. in 2009 reduziert hat.

Die Entwicklung war aus der Sicht der Landesregierung solange hinnehmbar, wie sich der Rückgang der Zahl der Bedarfsgemeinschaften entsprechend günstig auf die Kosten für Unterkunft und Heizung auswirken würde. Tatsächlich sind auch die entsprechenden Ausgaben bundesweit von 13,7 Mrd. Euro in 2007 auf 13,35 Mrd. Euro in 2008 gesunken. Von daher war der Quote für 2009 nicht zu widersprechen.

Die in Folge der Weltwirtschaftskrise eingetretene Wende sowohl bei der Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften als auch bei den Unterkunftskosten hat allerdings die Landesregierung veranlasst, gemeinsam mit den anderen Ländern der beabsichtigten Absenkung der Bundesbeteiligung zu widersprechen und den von NRW formulierten Entschließungsantrag zu unterstützen. Nach dem aktuellen Stand ist nicht erkennbar, wie mit der nach der Formel errechneten – gegenüber 2009 von 25,4 v.H. auf dann 23 v.H. abgesenkten – Bundesbeteiligung die zugesagte Entlastung erreicht werden könnte. Die Berechnung des DLT ist eher hypothetischer Natur, da sie davon ausgeht, die Quote für 2008 wäre auf der Grundlage der Entwicklung der Kosten für Unterkunft und Heizung und nicht auf der Grundlage der Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften ermittelt worden. Bei Ausgaben für Unterkunft und Heizung von voraus-sichtlich 1,27 Mrd. Euro in Niedersachsen im Jahr 2009 hätte sich auf der Grundlage der Annah-men des DLT eine Nettobelastung der niedersächsischen Kommunen von 0,8 Mrd. Euro ergeben, während diese nach der gültigen Quote bei 0,95 Mrd. Euro liegen wird.

Im Übrigen wird auf den Entschließungsantrag der Regierungsfraktionen zu diesem Thema verwiesen (LT-Ds. 16/1851).

Zu 3.:

Eine Regierung unterscheidet von der Opposition, dass man nicht ständig neue und mehr Ausgaben fordern kann, ohne dafür eine solide Gegenfinanzierung aufzustellen. Natürlich wünschten wir uns alle, unseren Gemeinden und Landkreisen noch mehr Geld zur Verfügung stellen zu können. Nur leider gehen manche Wünsche eben nicht in Erfüllung, wenn man verantwortungsbewusst mit dem Geld umgehen will, dass einem vom Steuerzahler anvertraut wird. Und wenn Sie schon die Verfassung zitieren, dann sollten Sie das auch vollständig tun. Das Land wird nämlich nicht ohne Einschränkung zur "aufgabengerechten Finanzausstattung" verpflichtet. Vielmehr steht diese Verpflichtung im Wechselspiel mit "der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes". Nun interessieren Sie sich für gewöhnlich nicht für die finanzielle Leistungsfähigkeit des Landes, aber diese Landesregierung achtet sehr genau darauf, was sie den Landesfinanzen zumuten kann und was nicht.

Ich wiederhole daher noch einmal, was ich zu ähnlichen Anfragen in den vergangenen Wochen immer wieder ausgeführt habe:

Die Steuerverbundquote, die wesentlichen Einfluss auf die Höhe der Zuweisungsmasse im kommunalen Finanzausgleich hat, ist nicht willkürlich gegriffen. Dies wäre aus verfassungsrechtlichen Gründen auch nicht möglich. Vielmehr basiert die Verbundquote auf einem sorgfältig zwischen Land und Kommunen austarierten Verhältnis, das finanzielle Leistungsfähigkeit und die Belastung beider Ebenen miteinander vergleicht. Die Landesregierung ist zur regelmäßigen Überprüfung verpflichtet, ob diese als Verteilungssymmetrie bezeichnete Lastenverteilung noch gewahrt ist. Aus dem Ergebnis dieser Überprüfung schlägt sie dem Landtag als Budgetverantwortlichem vor, ob eine Anpassung der Verbundquote nach unten (wie zuletzt 2005) oder nach oben (wie zuletzt 2007) geboten ist. Die letzte Überprüfung hat ergeben, dass die Verteilungssymmetrie zwischen Land und Kommunen derzeit gewahrt ist. Die derzeitige Höhe der Steuerverbundquote ist also, bei allem Wunsch nach höheren Zuweisungen für die kommunalen Körperschaften, ein angemessener Kompromiss zwischen den Interessen der Kommunen und des Landes.

Ob und welche Einnahmeverluste durch die Beschlüsse der Koalitionsvereinbarung der schwarz-gelben Koalition auf der Bundesebene tatsächlich eintreffen und wann dies sein wird, vermag derzeit keiner abschließend zu sagen. Tatsache ist: Die zu erwartenden Einnahmeverluste treffen Land und Kommunen gleichermaßen entsprechend ihrem gesetzlichen Anteil an den jeweiligen Einnahmen.

Selbstverständlich ist es für diese Landesregierung, dass die Kommunen in Niedersachsen fair partizipieren werden, wenn der Bund den Ländern für die aus der Erhöhung des Kindergeldes ab dem Jahr 2010 resultierenden Mindereinnahmen bei der Lohn- und Einkommensteuer einen Ausgleich zahlt. Im Übrigen werden mögliche Einnahmeausfälle aufgrund von Maßnahmen, die auf der Koalitionsvereinbarung der schwarz-gelben Koalition auf Bundesebene beruhen, verstärkte Konsolidierungsmaßnahmen auf Seiten von Land und Kommunen unabdingbar machen.