„Niedersachsen übernimmt mit Kommunalverfassungsgesetz eine Vorreiterrolle“

Sehr geehrte Damen und Herren,

Ich freue mich sehr, heute an Ihrer diesjährigen Mitgliederversammlung teilnehmen zu können. Gerne nehme ich die Gelegenheit wahr, einige aktuelle Themen anzusprechen.

Die Landesregierung hat vor zwei Wochen ein weiteres wichtiges Koalitionsvorhaben auf den Weg gebracht: den Entwurf eines Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes.

Mit dem neuen Gesetz sollen

- die Niedersächsische Gemeindeordnung,

- die Niedersächsische Landkreisordnung,

- das Gesetz über die Neugliederung des Landkreises und der Stadt Göttingen und

- das Gesetz über die Region Hannover sowie

- die Kommunale Bekanntmachungsverordnung

zusammengefasst werden.

Kommunalrecht aus einem Guss: Alle gewählten Vertreter in den Kommunen arbeiten dann nach einheitlichen Vorschriften – gleich, ob sie einem Gemeinderat, einem Kreistag oder der Regionsversammlung angehören. Eine solche konsequente Zusammenfassung des Kommunalrechts gibt es in noch keinem anderen Bundesland. Niedersachsen übernimmt hier eine Vorreiterrolle!

Der Niedersächsische Städte- und Gemeindebund hat dieses Gesetzesvorhaben im Rahmen der Verbandsanhörung abgelehnt, übrigens als einziger Verband. Landkreistag und Städtetag haben keine grundsätzlichen Bedenken geäußert. Der Städte- und Gemeindebund hat seine Position damit begründet, dass die Niedersächsische Gemeindeordnung auf die spezifischen Verhältnisse und Bedürfnisse der Gemeinden zugeschnitten sei und gerade auch für die ehrenamtlichen Ratsmitglieder ein vertrautes Gesetz darstelle.

Ich bin sicher, dass die zurzeit noch bestehenden Vorbehalte gegenüber dem Gesetzentwurf bei näherer Betrachtung schnell verschwinden. Auch in dem neuen Gesetz werden Sie sich schnell zurechtfinden. Die Strukturen und Inhalte der bisherigen Regelungen bleiben weitestgehend erhalten. Das Gleiche gilt für die gewohnten Funktionsbezeichnungen, wie insbesondere Bürgermeister, Rat, Ratsherr und Ratsfrau, Kreisausschuss oder Landrat. Niemand wird sich hier begrifflich umorientieren müssen.

Vor allem aber: Nach meiner Überzeugung ist die Zusammenfassung der Kommunalgesetze überfällig. Sie verbessert die praktische Handhabbarkeit der Vorschriften nachhaltig – ein Vorteil, der gerade auch den vielen in den Kommunen ehrenamtlich tätigen Personen zu Gute kommen wird. Zukünftig ist es nicht mehr nötig, mit mehreren Gesetzen parallel zu arbeiten. Darüber hinaus wird die praktische Handhabbarkeit der Regelungen auch durch sprachliche und inhaltliche Angleichungen gefördert. Alle Vorschriften der teilweise über ein halbes Jahrhundert alten Gesetze sind auf Klarheit und zeitgemäße Wortwahl überprüft worden. Leitschnur der Überarbeitung war stets: maximale Verständlichkeit!

Ein weiterer wesentlicher Vorteil der Zusammenfassung besteht in der Deregulierung. So verringert sich allein der Normenbestand des niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts um fast die Hälfte, nämlich von 345 auf 179 Paragrafen. Aus vier Gesetzen und einer Verordnung wird ein Gesetz. Hier zeigt sich: Die Landesregierung meint es auch weiterhin Ernst mit dem Vorschriftenabbau!

Hinzu kommt: Mit der Zusammenfassung der Kommunalgesetze können auch Ressourcen gespart werden. Anders als bisher müssen bei künftigen Normenanpassungen nicht immer gleich drei Gesetze parallel geändert werden. Dieser Aufwand hat in der Vergangenheit nicht nur zu zusätzlicher Arbeit sondern auch zu Übertragungsfehlern geführt, die dann teilweise sogar mit erneutem gesetzgeberischem Aufwand bereinigt werden mussten.

Die Zusammenfassung dient einer besseren Übersichtlichkeit, Einheitlichkeit und Transparenz. Vorgesehen sind aber auch einige inhaltliche Änderungen. Sie sollen vor allem den rechtlichen Rahmen für kommunalpolitische Tätigkeit attraktiver gestalten. Nach aktuellen Untersuchungen ist die Bereitschaft der Bevölkerung zu ehrenamtlichem Engagement ungebrochen hoch. Diese Bereitschaft erstreckt sich allerdings immer weniger auf kommunalpolitische Tätigkeiten – ein Alarmzeichen! Tatsächlich merken wir vor Ort zunehmend, dass es gerade in kleinen Gemeinden immer schwieriger wird, in ausreichender Zahl Kandidaten für die Sitze in den Räten zu bekommen.

Um die kommunalpolitische Tätigkeit attraktiver zu gestalten, zielt das neue Kommunalverfassungsgesetz daher darauf ab, die Gemeinderäte und Kreistage von Beschlusszuständigkeiten zu entlasten. Viele Ratsherren und Ratsfrauen sowie Kreistagabgeordnete klagen darüber, dass die Tagesordnungen dieser Gremien überfrachtet und die Sitzungen zu lang sind. Hier wollen wir Abhilfe schaffen. Außerdem ist es mir wichtig, dass die Vertretungen ausreichend Gelegenheit haben, über die grundlegenden, die strategischen Fragen in der Kommune zu beraten. Auch dieser Aspekt wird in dem neuen Gesetz aufgegriffen.

Quasi im Gegenzug sollen die Beschlusskompetenzen der Orts- und Stadtbezirksräte erweitert werden. Hier geht das Interesse der ehrenamtlich Tätigen dahin, innerhalb der Gemeinde jeweils für den Bereich ihrer Ortschaft oder ihres Stadtbezirks möglichst viel selbst entscheiden zu können. Dies soll so in Zukunft z. B. für die Benennung von Straßen und Plätzen gelten, die innerhalb der Ortschaft oder des Stadtbezirks liegen. Räte und Kreistage sollen zudem künftig die Möglichkeit erhalten, Beschlusszuständigkeiten des Verwaltungs- bzw. Kreisausschusses auf einen Fachausschuss zu übertragen. Bisher bereiten die Fachausschüsse Entscheidungen lediglich vor. Ungeachtet dessen sitzen in den Fachausschüssen jedoch gerade auch viele ehrenamtliche Experten. Deren Arbeit wird so interessanter und attraktiver.

Einer Stärkung des Ehrenamtes dient es auch, dass der Vorsitz in den Räten und Kreistagen künftig stets durch ein ehrenamtliches Mitglied wahrgenommen werden soll. Kritiker wollten in dieser Änderung gar die Rückkehr zur sog. Zweigleisigkeit in der Kommunalverwaltung sehen.

Doch das ist keineswegs der Fall.

Als einen weiteren wichtigen Punkt möchte ich das Entschädigungsrecht herausgreifen. Diese komplizierte Materie sorgt gegenwärtig für viel Unmut vor Ort. Die bestehenden Regelungen sollen deshalb aufgehoben werden. Wir wollen sie durch einen grundsätzlichen Anspruch auf angemessene Entschädigung nach Maßgabe vor Ort zu erlassender Satzungsbestimmungen ersetzen. Art und Höhe dieser Entschädigungen sollen sich wiederum an den Empfehlungen einer Kommission orientieren.

Schließlich möchte ich noch auf zwei weitere im Gesetzentwurf vorgesehene inhaltliche Änderungen hinweisen:

Zum Einen soll die Altersgrenze von 68 Jahren für Hauptverwaltungsbeamte, d.h. also für Bürgermeister, Landräte und den Regionspräsidenten, aufgehoben werden. Die Änderung trägt vor allem der demografischen Entwicklung Rechnung. Zukünftig werden Bürgermeister oder Landräte in Einzelfällen bis zur Vollendung des 73. Lebensjahres tätig sein können. Zum Zeitpunkt der Wahl – und die Wahlzeit beträgt nach dem Gesetz 8 Jahre – dürfen sie auch nach den neuen Regelungen allerdings noch nicht älter als 64 Jahre sein.

Zum Anderen beabsichtigt der Gesetzentwurf die Abschaffung der Stichwahl bei der direkten Wahl der Bürgermeister und Landräte. Die Erfahrungen der vergangenen Jahre haben gezeigt, dass die Akzeptanz der Stichwahlen bei den Wahlberechtigten nicht besonders ausgeprägt ist. So liegt die Wahlbeteiligung hier regelmäßig um 10 bis 15 % niedriger als im ersten Wahlgang. In nicht wenigen Fällen hat der in der Stichwahl gewählte Kandidat letztlich absolut betrachtet weniger Stimmen auf sich vereinigen können als diejenige Person, die im ersten Wahlgang obsiegte. Insoweit wird die demokratische Legitimation der Gewählten mit der Abschaffung der Stichwahl also keineswegs geschwächt. Zu diesem Ergebnis kam unlängst auch der Verfassungsgerichtshof für Nordrhein-Westfalen, der eine entsprechende Regelung zu beurteilen hatte.

Das neue Niedersächsische Kommunalverfassungsgesetz soll zum Beginn der nächsten Kommunalwahlperiode am 01. November 2011 in Kraft treten. Daher bleibt nicht nur die notwendige Zeit für eine ausführliche parlamentarische Beratung des Gesetzes. Nach einer Verabschiedung des Gesetzes im Landtag – vorstellbar für das Ende dieses oder den Beginn des nächsten Jahres – haben alle haupt- und ehrenamtlich in unseren Kommunen Tätigen auch noch genügend Zeit, sich mit dem Gesetz vor dessen Inkrafttreten ausreichend vertraut zu machen.

Lassen Sie mich jetzt auf die finanzielle Situation der Kommunen zu sprechen kommen.

Welche Perspektiven gibt es für die Zukunft?Vor ca. zwei Jahren hätte die kommunale Ebene auf einen Überschuss von über 850 Mio. Euro zurückblicken können. Damals hatte auch die Landesregierung die feste Absicht und die gute Aussicht, den Haushalt 2010 auszugleichen.

Dann aber brach die weltweite Finanz- und Wirtschaftskrise über uns herein. Davon bleiben auch die die niedersächsischen Gemeinden, Städte und Landkreise nicht verschont.

Der kommunale Finanzierungssaldo betrug 2009 minus 875 Mio. Euro, während 2008 noch ein positiver Finanzierungssaldo von 611 Mio. Euro vorlag. Und in den Jahren 2007 und 2006 gab es ebenfalls positive Finanzierungssalden von 859 Mio. Euro sowie 84 Mio. Euro. Dass die Einnahmen der Kommunen 2009 trotz der Mindereinnahmen durch Steuern insgesamt nur um 2,5 % zurückgegangen sind, ist u. a. auch auf die Erhöhung der Zuweisungsmasse im kommunalen Finanzausgleich zurückzuführen. Diese lag in 2009 bei knapp über 3 Mrd. Euro und damit um 3,8 % über dem Vorjahreswert.

Die niedersächsischen Kommunen hatten 2009 vor allem bei den Gewerbesteuereinnahmen erhebliche Einbrüche zu verzeichnen. Während die gesamten Steuereinnahmen im Vergleich zum Vorjahreszeitraum um 11,3 % sanken, sind die Gewerbesteuereinnahmen (netto nach Abzug der Gewerbesteuerumlage) im gleichen Zeitraum um 21,5 % in den Keller gerutscht.

Erst ab dem Jahr 2011 wird nach den jüngsten Ergebnissen der Steuerschätzungen wieder ein deutlicher Aufwärtstrend erwartet. Gerade die Gewerbesteuereinnahmen hängen jedoch besonders von lokalen Gegebenheiten ab. Insofern ist es kaum möglich, die Situation der niedersächsischen Kommunen mit Durchschnittsbetrachtungen zu erfassen.

Die aktuellen Steuerschätzungen sagen für die niedersächsischen Kommunen für 2010 rd. 5,67 Mrd. Euro Steuereinnahmen voraus (Quelle: MF). Zum Vergleich: Die kassenmäßigen Steuereinnahmen (netto – nach Abzug der Gewerbesteuerumlage) der Gemeinden und Gemeindeverbände im Jahr 2008 betrugen knapp 6,6 Mrd. Euro. Hinzu kommt ein massiver Einbruch in der Höhe des kommunalen Finanzausgleichs. Betrug die Zuweisungsmasse 2007, 2008 und 2009 noch knapp unter bzw. knapp über 3 Mrd. Euro, so wird sie 2010 nur etwa 2,7 Mrd. Euro ausmachen.

Da außerdem eine deutliche negative Steuerverbundabrechnung festgestellt wurde, beträgt die Zuweisungsmasse für 2010 etwa 2,5 Mrd. Euro. Insgesamt wird die kommunale Ebene also mit etwa 1,3 Mrd. Euro (gegenüber 2008) bzw. 0,7 Mrd. Euro (gegenüber 2009) weniger Einnahmen aus Steuern und dem KFA rechnen müssen.

Die prognostizierte Summe für 2010 aus kassenmäßigen Steuereinnahmen und kommunalem Finanzausgleich beläuft sich also auf etwa 8,2 Mrd. Euro.

Bei aller Dramatik sollte jedoch nicht verkannt werden: Diese Summe ist immer noch deutlich höher als in der Zeit vor 2007. Betrug sie 2006 bereits etwa 7,9 Mrd. Euro, so pendelte sie zwischen 1995 und 2005 regelmäßig zwischen mindestens 6,5 Mrd. Euro (1996) und höchstens 7,6 Mrd. Euro (2000).

Wir müssen uns endlich die Frage stellen: Wie können wir zu einer Verstetigung der kommunalen Einnahmen und zur Begrenzung der Ausgaben kommen? Die Gemeindefinanzkommission, Ende Februar von der Bundesregierung eingesetzt, soll dazu Lösungsvorschläge erarbeiten.

Die Arbeit der Kommission, der auch ich angehöre, wird von den Kommunen mit einer hohen Erwartungshaltung, aber sicherlich auch mit einer gewissen Skepsis verfolgt – insbesondere im Hinblick auf die Gewerbesteuer, nach wie vor die wichtigste kommunale Einnahmequelle.

Mir ist es gerade hier wichtig zu betonen: Die Reformkommission zielt nicht darauf ab, die Gewerbesteuer abzuschaffen. Vielmehr geht es darum, das kommunale Finanzsystem zukunftsfähig zu machen. Die kommunale Selbstverwaltung soll gestärkt werden. Ich darf daran erinnern: Die letzte Gemeindefinanzkommission in den Jahren 2002/2003 – damals von der rot-grünen Bundesregierung eingesetzt – hat das Ziel einer nachhaltigen Neuordnung der Gemeindefinanzierung nicht erreicht. Die nach wie vor starken Schwankungen der Gewerbesteuer-Einnahmen zeigen dies überdeutlich.

Im Kabinettsbeschluss zur Einsetzung der Kommission wird zwar ausdrücklich die Prüfung des aufkommensneutralen Ersatzes der Gewerbesteuer durch einen höheren Anteil an der Umsatzsteuer und einen kommunalen Zuschlag auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer mit eigenem Hebesatzrecht genannt. Aber es geht um einen Prüfauftrag.

Und ich kann Ihnen versichern, dass diese Prüfung ergebnisoffen erfolgen wird. Das wird auch dadurch deutlich, dass derzeit nicht nur das eben genannte Koalitionsmodell, sondern ebenso der von den drei Kommunalverbänden auf Bundesebene eingebrachte Vorschlag, begutachtet wird. Wie Sie wissen, sieht dieser Vorschlag eine Ausweitung der Gewerbesteuer auch auf die freien Berufe vor.

Unser gemeinsames Ziel muss es sein, eine Verstetigung der kommunalen Einnahmen für die Zukunft zu erreichen. Die Kommunen sollen endlich in die Lage versetzt werden, mittelfristig sicher planen zu können. Die Planungssicherheit ist unabdingbare Voraussetzung für kommunale Investitionen. Und diese bilden nach wie vor den größten Teil der öffentlichen Investitionen. Sie sind damit ein wichtiger Wirtschaftsfaktor.

Die Gemeindefinanzkommission wird sich entsprechend ihrem erteilten Auftrag allerdings nicht nur mit der Einnahmeseite befassen. Sie wird auch Entlastungen der kommunalen Ausgabenseite, beispielsweise durch die Flexibilisierung von Standards, zu prüfen haben.

Die Sozialausgaben der Kommunen haben in 2009 erstmals die Marke von 40 Milliarden überschritten und nehmen damit fast 2/3 der kommunalen Steuereinnahmen in Anspruch.

Vor allem hier wird anzusetzen sein. Die sog. Arbeitsgruppe „Standards“ arbeitet - auch unter Mitwirkung Niedersachsens - intensiv daran.

Eine weitere wichtige Arbeitsgruppe der Gemeindefinanzkommission ist die AG Rechtsetzung.

Sie befasst sich derzeit mit der bestehenden – nach meiner Einschätzung ungenügenden – Praxis der Beteiligung der Kommunen an der Gesetzgebung des Bundes sowie der EU-Rechtsetzung. Die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände hat hierzu gegenüber der Gemeindefinanzkommission ausführlich Stellung genommen.

Ich bin in dieser Angelegenheit „verhalten optimistisch“, dass die Kommunen künftig in die Bundesgesetzgebung und die EU-Rechtsetzung eingebunden werden. Die aus meiner Sicht vorbildliche Regelung in Art. 57 Abs. 6 der Niedersächsischen Verfassung, die den kommunalen Spitzenverbänden ein Anhörungsrecht einräumt, hat sich bewährt. Sie dürfte eine gute Vorlage für verbesserte Beteiligungsrechte der Kommunen auch auf Bundesebene sein.

Die Gemeindefinanzkommission wird am 08. Juli 2010 zu ihrer nächsten Sitzung zusammenkommen, in der dann erste Zwischenergebnisse aus den Arbeitsgruppen präsentiert werden sollen. Ich werde Sie über den Fortgang informieren.

Zum Abschluss will ich Sie über den aktuellen Stand zum Zukunftsvertrag kurz informieren. Nach sehr intensiven Verhandlungen zwischen den kommunalen Spitzenverbänden und der Landesregierung wurde der Zukunftsvertrag am 17. Dezember letzten Jahres unterzeichnet. Die beiden wesentlichen Bausteine

- Entschuldungsfonds und

- Kommunalisierung von Aufgaben

möchte ich herausgreifen, da diese sich nunmehr bereits in einer sehr intensiven Realisierungsphase befinden.

Bei den Hilfen zur Entschuldung kommunaler Haushalte für eine zukunftsfähige Ausrichtung zahlreicher strukturschwacher Gemeinden und Landkreise hat der Landtag vergangene Woche das hierzu notwendige Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen. Mit den Änderungen im NFAG (Nieders. Gesetz über den Finanzausgleich) ist nicht nur das Verfahren zur Umsetzung des kommunalen Anteils am Entschuldungsfonds geregelt worden, sondern der Gesetzgeber hat auch die Anspruchsvoraussetzungen zur Teilnahme am Entschuldungsprogramm definiert. Mit den kommunalen Spitzenverbänden sind auf Arbeitsebene einvernehmlich die im Gesetz aufgeführten unbestimmten Rechtsbegriffe ausgefüllt und es ist ein Mustervertrag zwischen der Landes-regierung und den am Programm teilnehmenden Kommunen verabredet worden. In den nächsten Tagen wird sich die im Zukunftsvertrag verabredete Arbeitsgruppe aus kommunalen Spitzenverbänden und der Landesregierung erstmals treffen und erste, ganz konkrete Vorschläge zur Aufnahme einzelner Kommunen für das Entschuldungsprogramm unterbreiten. Das Interesse zur Teilnahme, insbesondere auch der Gemeinden aus dem NSGB, wächst deutlich und meine Mitarbeiter sind bereits in Gesprächen mit über 80 Kommunen. Ich will es hier noch einmal sehr deutlich formulieren: Der Zukunftsvertrag ist kein Allheilmittel zur Sanierung der kommunalen Finanzen, er bietet aber einer nicht unbedeutenden Reihe von Kommunen eine deutliche Chance, ihre finanzielle Leistungsfähigkeit wieder herzustellen. Sie wissen, dass diese Chance auf den 31. Oktober 2011 befristet ist. Insoweit sprechen sie die Mitarbeiter in den Regierungsvertretungen oder in der Arbeitsgruppe Zukunftsvertrag in meinem Haus an, ob sich für ihre Gemeinde eine Möglichkeit der Teilhabe eröffnet. Die Frage kostet Sie nichts, das Ergebnis kann ihnen aber entscheidend weiterhelfen.

Ein wichtiger Bestandteil des Vertrages ist darüber hinaus die Prüfung der Kommunalisierung weiterer Aufgaben bis möglichst zum Jahresende 2010. Die hierzu eingerichtete Lenkungsgruppe aus den Staatssekretären der betroffenen Ressorts und den Vertretern der kommunalen Spitzenverbände hat am vergangenen Montag nach intensiver Vorbereitung erstmals getagt und eine ganze Reihe von kommunalen Vorschlägen einer Arbeitsgruppe zur weiteren Prüfung zugewiesen. Einige wenige Vorschläge werden in einer weiteren Lenkungsgruppensitzung am 12. Juli noch einmal detaillierter beraten. Dabei gilt natürlich: Kommunalisierung ist kein Selbstzweck. Mit der Kommunalisierung sollte stets ein Mehrwert verbunden sein, von dem Land und Kommunen gleichermaßen profitieren. Nach Möglichkeit soll das Prüfungsverfahren am Ende dieses Jahres insgesamt abgeschlossen. Dies bedeutet auch für die kommunalen Spitzenverbände einen hohen Arbeitsaufwand, für den ich mich bereits bedanken möchte.

Ich halte fest: Die Landesregierung zielt weiterhin mit Nachdruck auf eine Stärkung der kommunalen Ebene. Wir schaffen einen attraktiveren rechtlichen Rahmen für kommunalpolitische Tätigkeit, wir arbeiten intensiv und beharrlich an der Verbesserung der Finanzsituation in den Kommunen und wir schaffen moderne, zukunftsfähige kommunale Strukturen.

Lassen Sie uns daran weiterhin gemeinsam arbeiten.

Nur dann werden wir auch in diesen unruhigen Zeiten erfolgreich sein.